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第一章 緒論
第一節 研究動機與問題意識
一、行政程序法作為「具體化憲法」在適用上爭議
我國歷經長期以來的威權時期，遲至 1987 年解除戒嚴後，進一步促成國家 部門的政治開放。在此期間內，社會部門亦因解嚴後，人民不斷高漲的權利意識，
而對舊有體制產生衝擊，尤其針對公部門實現行政任務之目標或手段表達不滿。
基於邁向法治國原則之期許，國家認為有必要使外部社會衝突，進入內部法律框 架秩序中以解決，且因現有法令無法滿足社會部門的需求，故藉由制定或修正相 關法律制度加以因應。其中又以針對行政部門加以拘束、控制的「行政程序法」
之制定1，給予公私部門在實現行政任務而與社會部門發生衝突時，有其判斷合 法與否的認定最為重要。
故立法者在 1999 年 1 月 15 日三讀通過，並於 2001 年 1 月 1 日起施行的行 政程序法，以其作為行政機關在作出行政決定時的程序控制。且通說認為2，該 法在制定時，已將憲法上的重要原理原則列入，以落實憲法價值，故解釋及適用 上，自應受到憲法基本權、法治國原則等拘束，成為在日常生活中「具體化的憲 法」、「準憲法之法律」。
然在施行多年後的檢討中，除了行政程序不被機關尊重3之公務體系文化 外，行政程序法在適用時亦發生爭議。雖然通說4認為該法第 3 條第 1 項5應為「基
1 雖然我國於 1974 年行政院研考會早已委託學者研擬第一部行政程序法草案，惟在威權體制 下，政府部門並未進一步推動。直至政治逐步自由化後的 1989 年，行政院經建會再次委託學者 進行研擬，才重新啟動行政程序法的立法過程，相關資料可參閱：葉俊榮，〈行政程序法的立法 過程與立法設計的考量〉，《面對行政程序法》，二版，元照，2010 年 3 月，頁 39-44。
2 翁岳生，〈行政程序法的理念與立法〉，收錄於《法律哲理與制度-公法理論》，元照，2005 年，頁 243；湯德宗，〈行政程序法〉，收錄於《行政法(下)》，三版，元照，2006 年 10 月，
頁 34；葉俊榮，同前註，頁 70-71
3 如政府資訊公開法於 94 年 12 月 28 日公布並施行，惟有論者進行資訊公開研究時發現，行政 機關在面對資訊公開請求時，多以「技術問題」否准資訊提供，可見機關人員多以消極心態面對 程序行為，也造成法律施行後並未達到應有之成效。可參閱：湯德宗，〈資訊公開暨資訊隱私案 例研究(2006/11-2007/10）〉，發表於《行政管制與行政爭訟研討會系列之二》，中研院主辦，2007 年 11 月，頁 50。
4 李震山，《行政法導論》，九版，三民，2011 年 10 月，頁 254-259；陳敏，《行政法總論》，
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本法」性質，僅在其他法律有較本法「較嚴格程序」規定者，始得排除本法程序 規定適用；惟另有見解6認為依文義解釋，應為「普通法」性質，在其他行政法 令中如另有程序規定，自應優先適用。此時不免質疑的是，既然行政程序法屬於
「準憲法之法律」，如因其他法律有程序規定而可排除行政程序法適用時，具有 憲法意涵之具體化程序保障將遭架空；再者如立法者可輕易地藉由修改行政程序 法之「適用範圍」，將使在適用範圍外的人民自外於「具體化的憲法」保障。那 憲法保障何在？程序權的保障真的只是立法裁量之決定嗎？
二、行政法院對行政程序的理解
除了立法者外，在個案中具體化法律的實務界，對行政程序法的適用有何看 法呢？在最高行政法院 96 年判字第 1604 號判決（96.09）中，對內政部依（舊）
土地徵收條例第 11 條7的徵收處分，認定「價購協議」之書面通知，應回歸行政 程序法第 104 條進行合法送達。該判決並未因土地徵收條例早已有完整的程序機 制，而排除行政程序法的適用，顯見仍有實務見解支持在其他法令程序規定不夠 嚴謹時，須回歸行政程序法，並可藉由嚴謹程序以保障人民可能被剝奪的財產 權；另在最高行政法院 99 年判字第 579 號判決（99.06）中，認為因政府資訊公 開法之立法目的在於保障人民「知的權利」，故承認人民有向政府機關請求提供 政府資訊的「一般性資訊請求權」，機關於受請求時自應公開。該判決僅憑保障 人民「知的權利8」即導出人民的「一般性資訊請求權」，雖有論述過簡之虞，惟 有疑問的是，該請求權究竟是法律上的權利，或是憲法上的權利？
另外在最易引發公私部門衝突的環境法議題中，隨著案件不斷進入法院，雖
七版，自版，2011 年 9 月，頁 767；湯德宗，前揭文(註 2)，頁 64。
5 行政程序法第 3 條第 1 項：「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為 之。」
6 吳庚，《行政法之理論與實用》，十一版，自版，2011 年 8 月，頁 572。
7 （舊）土地徵收條例第 11 條：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、
水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應 先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，
始得依本條例申請徵收。」
8 政府資訊公開法第 1 條：「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保 障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」
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55 號判決-美麗灣案（101.01）、最高行政法院 100 年判字第 939 號判決-湖口垃圾場案（100.06）12 最高行政法院 98 年判字第 475 號判決（98.05）、98 年判字第 708 號判決（98.06）、100 年
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此時令人質疑的是，我國憲法實務是否濫用「正當（法律）程序」一語？其與「程 序基本權」間有無關聯、類似或相同？如真有「程序基本權」做為基本權範疇，
那其基礎究竟是憲法第 8 條的「正當法律程序」、憲法第 16 條的「訴訟權」、或 者各基本權在功能面向上均同時包含有實體與程序面向，以「內含於各基本權」
中做為其存在基礎？
以上問題均涉及「程序基本權」的內涵、範圍為何？而「基本權功能論」則 是從基本權的「作用面向」，對抽象的基本權進行觀察以彰顯、開展基本權的內 涵19，以便提供基本權保障更完整的架構20。故本文擬由「基本權功能」作為出 發點，觀察「程序基本權」的主客觀內涵，找尋在我國憲法上的地位，並檢討現 行行政程序法不足之處，以提供實務未來適用法律之參考。