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第三節 有效權利保護與實現之具體化
第一項 有效權利保護之具體化-以多階段程序與說明理由為例
第一款 多階段程序的概念
所謂「階段」的概念乃是細分、漸進接近與進行分配，若將其分配到行政程 序中，乃是將其複雜的決定過程，以分配方式分解為多數獨立部分行為而給予階 段化512，亦即成為「多階段程序513」。惟此法律概念並非法條上所明文，而是學 界在行政處分的類型中的說明而表現而出。通說514認為，乃指行政機關做出最終 行政決定前，對決定做成前的程序進行階段性的切割，以便有利於達成行政目的
515。既然以達成行政目的為主要目標，故縱使欠缺法律明文規定，在職權範圍內 行政機關可自行以「裁量」的方式來切割程序以進行階段化，或結合相關聯的不 同程序，亦無不妥516。尤其涉及到事實或法律關係複雜、多邊不同公益及私益的 大型開發案中，由於程序過於漫長無法顧及相關當事人的權益，亦不利於達成行 政任務之目標，故可自行以階段化的方式切割程序的適用517。
然而正因實定法上並未表示意見，故導致學說上對其範圍產生廣義及狹義等 不同認定518：如採「廣義」之理解，只要涉及同一目的的行政決定，縱使不同機 關、不同程序，然後階段機關必須受前階段處分「構成要件效力」的拘束，而以 前階段程序的事實決定做為前提，兩者間具有內容關聯性，亦被稱為「多階段程
512 陳春生，〈行政過程與行政處分〉，收錄於《行政法之學理與體系(一)》，三民，1996 年 8 月，頁 68。
513 此處的用語上，有論者以為：「多階段性常用於行政法總論中的『多階段處分』，故改以『階 段化程序』形容之」。可參閱：陳春生，〈原子能法領域階段化行政程序〉，收錄於《核能利用 與法之規制》，增訂版，月旦出版社，1995 年 11 月，頁 99；類似用語者，如蔡志方，〈論多階 段行政處分〉，收錄於《行政救濟與行政法學(三)》，修訂一版，正典，2004 年 6 月，頁 565。
514 陳敏，前揭文(註 4)，頁 349-350。
515 李建良，〈論多階段行政處分與多階段行政程序之區辨〉，《中研院法學期刊》，第 9 期，
2011 年 9 月，頁 305；陳春生，前揭文(註 513)，頁 98。
516 傅玲靜，〈論環境影響評估審查與開發行為許可間之關係〉，《興大法學》，第 7 期，2010 年 6 月，頁 246。
517 傅玲靜，〈多階段行政程序〉，《月旦法學教室》，第 66 期，2008 年 4 月，頁 24。
518 以下關於廣義、狹義的區分，主要參照：傅玲靜，〈由高雄高等行政法院 96 年度訴字第 647 號判決談開發許可與環境影響評估之關係〉，《東吳公法論叢》，第 2 期，2009 年 4 月，頁 96-98。但本文最後意見並不與其一致。
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序」或「階段性行政程序」519，常見如我國的「環評程序與開發許可程序」；而
「最狹義」見解中，涉及到不同行政機關在同一程序中，其中一機關只是行政決 定過程的「協力機關」，並無對外做出行政決定之權限，而只有一機關對外做出 決定，此種最狹義的情形雖有被列入多階段程序中，然通說520多半認為，其乃是
「多階段處分」之類型，常見如我國的「漏稅限制出境程序」；除此之外，「狹義」
見解以為，數個行政機關在同一程序下，然每個機關都有對外做出決定的權限，
後機關的決定權「未必」以前機關的決定為依據，乃是自行個別判斷時，此被稱 為「多階段程序」。而本文所採的多階段程序，乃避免與傳統認知的「多階段處 分」產生用語上的誤解，故只以前述兩種作為判斷標的。
之所以學界意圖建構多階段程序此一概念，乃因在終局決定做出前，以程序 階段化的方式，逐次將複雜的事務予以分割解決，將有利於事務的透明化521，關 於每個程序解決後的決定，學理上又可分為「部分許可（Teilgenehmigung）」與
「先行裁決（Vorbescheid）」522。前者乃是只針對整體事件中進行審查，並對部 分領域做出「終局決定」而具有「形成」性質，故當事人可據此實施部分範圍的 許可523，由於此乃屬行政機關的裁量權，故無須法律授權，亦可適用於所有可分 的處分中524；後者則為在終局決定中，由於須符合多數要件始得成立，故對於「個 別要件」是否該當可在程序中先行決定，對該要件該決定仍具有規制效果，本身 即具備處分性質525，且因給予最終決定要件各別具體存在的資訊，故乃是「確認」
其符合要件的確認處分526，將對於後續的程序具有拘束力527。兩者的共通點乃是
519 蔡志方，前揭文(註 513)，頁 565。
520 陳敏，前揭文(註 4)，頁 351-352。李震山，前揭文(註 4)，頁 349；蔡志方，前揭文(註 513)，
頁 557-559。
521 陳春生，前揭文(註 513)，頁 102。
522 更詳細的論述，請參閱：陳春生，前揭文(註 512)，頁 68-76。
523 李建良，前揭文(註 515)，頁 305。
524 洪家殷，〈論可分之行政處分〉，《本土法學雜誌》，第 4 期，1999 年 10 月，頁 5。
525 洪家殷，同前註，頁 5。
526 陳春生，前揭文(註 512)，頁 76。
527 李建良，前揭文(註 515)，頁 305-306；傅玲靜，前揭文(註 516)，頁 238。
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在「內容上」與「時間上」進行階段化，以便於與傳統的行政處分做區分528。 第二款 權利保護與失權效
由於在複雜的行政過程中，尤其是涉及大規模的土地利用與空間規劃，以「多 階段程序」進行劃分並逐步審查，對行政部門而言，足以細部精確地掌握目標，
可節省機關審查人員的負擔，且有效履行行政任務，做出適法性及合目的性的決 策；對申請人而言，可在階段中陸續預測主管機關的意見及反對聲浪高低，而適 時調整申請計畫529，且前階段程序如准予設立，自可獲得法安定性與信賴保護的 保障，如否准設立，亦可節省資金與勞力成本，而具有「處置保護
（Dispositionsschutz）」的效果530；而對第三人而言，由於程序階段化後，形同事 務的複雜性降低，可藉由資訊的取得以進行參與，而發揮程序保障與第三人適時 監督的可能531。
至於是否因為曾經參與程序而可否定第三人之救濟可能，通說認為不得因為 前階段的權利實現不得取代後階段的權利保護，否則將架空基本法第 19 條第 4 項的危險，然而前階段程序的處分若遲於後階段程序作成後始提起爭訟，將衝擊 法安定性的要求。然而如把「前階段程序」的參與，視作「前處分」作成後即可 對其進行救濟，自可解決欠缺權利保護的問題，且此次進行救濟後，縱使對後階 段程序之決定提起爭訟，亦不得以「同一理由」請求再次審查，此乃避免以同一 理由以拖延訴訟之弊532；另外在「法安定性」與「權利保護」的衡平上，由於涉 及三面關係，為求法安定性的考量，縱給予權利保護亦應搭配一定程度的權利「排 除533（Präklusion）」或稱為「排除效534（Präklusionswirkung）」535，其中又可區
528 陳春生，前揭文(註 513)，頁 107。
529 傅玲靜，前揭文(註 518)，頁 106。
530 李建良，前揭文(註 515)，頁 307。
531 傅玲靜，前揭文(註 516)，頁 248。進一步論述，可參閱：陳春生，前揭文(註 513)，頁 102-107。
532 陳春生，前揭文(註 513)，頁 123。
533 當然，若涉及多機關的權限者，當然也發生「機關權利排除（Behördenpräklusion）」的效果，
進一步論述，可參閱：傅玲靜，前揭文(註 518)，頁 122-123。
534 陳愛娥，〈「籌設許可」的法律性質與施行細則的規範對象〉，《本土法學雜誌》，第 38 期，
2002 年 9 月，頁 104。
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分為「形式」與「實質」效果，前者為乃在後階段的程序中，不再考量此種被侵 害的權利，即屬於「期間」經過之當然結果；後者則是不得再予主張之「失權效」
536，使得未即時救濟的當事人或第三人，將無從在後階段提起爭訟，對於已取得 前階段許可有充分之保護作用537。德國聯邦憲法法院亦表示此種失權效，由於並 未排除向法院救濟的機會，故不違反基本法第 19 條第 4 項。
關於此種多階段程序，雖有論者以為，若在各程序階段間無法相互調適，或 在程序內容本身中無從清楚確定，將使程序面臨「克服一個模糊性後，再克服另 一個模糊性」的風險538。然而除了機關內部的協力以強化溝通外539，在外部上由 於無論是「部分許可」或「先行決定」，性質上都屬於行政處分540，故在前階段 程序的處分，對於後階段而言，自應具有持續效力，並於聯邦行政法院的 Wyhl 判決中也受到肯認541，且在權利保護上藉由失權效的控制，得以同時確保法安定 性與權利保護，當然仍必須考量提起救濟時是否存有「不可預期」的考量542，藉 由程序在階段過程中的事實不變，而使相關當事人足以自行預測何時參與實現或 進行保護，以追求程序的法安定性543，自可使模糊性的風險降低。
第三款 理由說明與告知救濟
至於在一般的行政程序中，若行政對外做出行政決定時，必須說明認定事實 及法律的依據，以確保當事人足以實行進一步有效的「權利保護」，更能使處於 第三方的法院能夠進行實體的有效監督544。亦即即使在行政程序中給予大量的程
535 此種權利排除效果，在德國並非毫無爭議，相關爭議的進一步論述，請參閱：陳春生，前揭 文(註 513)，頁 126-130。
536 李英毅，〈核電廠設立許可程序之公眾參與〉，收錄於《現代國家與憲法》，月旦出版社，
1997 年 3 月，頁 1518。
537 傅玲靜，前揭文(註 518)，頁 122-123。
538 陳春生，前揭文(註 513)，頁 101。
539 傅玲靜，前揭文(註 518)，頁 101。
540 陳敏，前揭文(註 4)，頁 349。
541 陳春生，前揭文(註 513)，頁 106、101。
542 有論者提出不發生「失權效」的數種情形：程序進行本身產生瑕疵、資料內容無從理解或不 完整、程序經過後的新事實、許可處分本身有明顯重大瑕疵。可參閱：李英毅，前揭文(註 536)，頁 1518。
543 陳春生，前揭文(註 512)，頁 73-75。
544 林明鏘，《歐盟行政法--德國行政法總論之變革》，初版，新學林，2009 年 12 月，頁 66-67。
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序參與，但最後必須給予向法院「表達救濟」的機會，此種權利運作才能確保前 階段的程序被合法執行545，然為避免個人無從知悉欲如何進行救濟，國家必須對 其進行告知救濟管道。在允許救濟管道的情況下，個人如需有效的在法院中進行 攻擊與防禦，行政機關在做出決定時，必須給予當事人有「充分的情狀」，得以 保護其本身的權利546，故德國聯邦行政程序法第 39 條，說明了處分的合法要件 中，必須包含「說明理由」，以其作為攻防理由的表述。
雖然行政部門在前階段的行政程序中，必須知悉、獲得、注意相關的程序參
雖然行政部門在前階段的行政程序中，必須知悉、獲得、注意相關的程序參