以公職人員選舉族群比例原則與選區劃分為例

自由與歸屬對原住民族而言是一種相互矛盾又交溶的二種價值，自由是企求 在符合自身文化的生活中解放出來，如自治的訴求、習慣法的肯認等，而歸屬是 歸根於某個文化及某塊土地，希望在世間找到歸宿，如公民權、社會福利等，但 從不同角度，自由與歸屬又常是同義詞無法明確分辨，如自治即盼求歸根於自己 的族群（部落）文化中。本文所探討的也是在這二種「善」的價值中尋求平衡與 人性的尊嚴，在聯合國原住民權利宣言草案第 4 條、第 5 條即表明，原住民族均 有權隸屬於某一個國家，也有權充分參與該國政治的權利，換句話說，透過公民 權的保障，使原住民族得依其意願遂其歸屬感找到歸宿。

所謂的公民權，其概念是變動的，隨各國的發展歷程而有所不同，如英國的 公民權是由王室（主要是資產階級）受迫所交出，十九世紀之前，「公民」（citizen）

觀念的發展大抵僅是「子民」（subject）一義，而後代議制度、法庭以及福利國 家體系的合法性功能之體認與爭取逐漸取代了「公民權」（citizenship rights）抗 爭的傳統，美國聯邦政府三權分立的制度，就說明美國人民對政府的戒心，尤其 在十九世紀之後，強調大眾參與、公眾意見的反映以及對隱私權的重視也構成美 國公民權的射程範圍，而德國在二十世紀初公投民主（plebiscitary democracy）僅 賦予人民選舉國家領導人的有限選舉權，國家的神聖性掩蓋過公民的個體性，國

52 選舉平等原則因其抽象性（如偏好強度），是否牴觸憲法無法明顯立判，也因此限縮了違 憲審查的迴旋空間。

53 廣義的特別參政保障應包括行政部門的原住民專屬單位（如行政院原住民族委員會）、民 選原住民行政首長（如山地鄉鄉長以山地原住民為限）與原住民公職人員考試（如原住民特考）， 但本文為求論述的精煉，僅就原住民民意代表的選舉制度為論述中心。

家與律法才是國家主權的象徵，尤其威瑪共和更增強其合法性，直到二次大戰之 後，（西德）情況才有所改變（沈宗瑞，1999）。也就是說，公民權並非放諸四海 皆準的，視各國的歷史發展而有所不同，從人類的社群經驗中歸納出應有的權 利，來介入與己身及公眾利益有關的事務，而參政權是公民權的重要內涵。

在公民選舉議員代議的間接民主下，選舉制度是現今民主政治的重要基礎，

公民享有普遍且平等的選舉權與罷免權也是政府統治正當性的來源，但在民主政 治啟蒙之初，通常弱勢群體參與政治的權利是被限縮的，例如女性、窮人、少數 民族或原住民族等，他們的權利常被限制於沒有權力關係的私領域，而台灣原住 民族從光復後，在中華民國憲法中即受到第 5 條與第 7 條的保障，形式上即享有 平等的參政權，原住民族除同樣依法選舉民意代表與行政首長外，政府也在山地 鄉鄉長、縣議員及省議員的選舉中，以不同的方式保障，首先根據一九五二年台 灣省政府首度修訂地方自治法規時，規定山地鄉鄉長候選人限於山胞，對於縣議 員選舉部分，政府對居住於山地鄉與一般鄉鎮的原住民採取不同的保障方式，對 於山地鄉保障每個鄉都有一名原住民族的縣議員，對於居住於非山地鄉的原住 民，政府則是採取降低當選名額所需的人口基數，來增加當選的席次，在一九五 四年行政院修改法令將省議員選舉方式改為公民直選，也增加保障一般鄉鎮原住 民籍省議員一席，使得省議會中原住民籍省議員達到三席，一九六八年又增加一 席，成為山地原住民與平地原住民各二席。

這些保障名額的規定在表面上，依據憲法地方自治與邊疆民族條款的先例，

較不易有違反平等選舉的疑慮（ 張家瑋，2004：58），但實際上，如同高德義（轉 引自周繼祥，1996）所說，自歷來政府所頒布的山地政策母法與方案看來，多數 法規僅籠統地指出當前山地政策係依據國父遺教及憲法上民族平等之精神，並未 具體的指出憲法上的依據。原住民原即享有平等的選舉權，在一九九一年修憲之 後更明文保障原住民參政名額，因此目前各級民意機關都有原住民代表，原住民 的總體代議率也超過了其人口比（高德義，2004c），而從歷次修憲有關原住民（族）

政策的內容來看，保障原住民中央民意代表名額的規定也是最先被注意到的，見 表三－1，與原住民民族參政比例規範也散見各法律之中，見表三－2。

表 三—1歷次修憲原住民（族）政策內容沿革（修改自林淑雅，2000：110-112）

修憲 原住民族政策內容 說明

一九九一年

增修條文第 1 條第 1 項：國民大會代表依左列規定 選出之，．．．二、自由地區平地山胞及山地山胞 各三人。

增修條文第 2 條第 1 項：立法院立法委員依左列規 定選出之，．．．二、自由地區平地山胞及山地山

憲法首度明文原 住民族群參政比 例原則。但將原 住民稱為山胞，

並區分為平山、

胞各三人。 山山。

律定之．．．二、自由地區原住民六人。

表 三—2原住民族群參政比例原則法律條款

鄉民因資源的競奪而弱化其爭取權利的活力，例如，對原住民各族群來說，在選 舉機制的過程中，原住民必須面對各自不同族群的競爭（如鄉長選舉），容易形 成族群間的對立（陳宗韓，1994）。且因為原住民的民意代表選舉是以山地鄉原 住民族（山地山胞、山地原住民）、平地鄉原住民族（平地山胞、平地原住民）

作為選區劃分，是一種屬人兼屬地的選區設計，層級越高的選舉，如精省前的省 議員選舉與現在的立法委員選舉，選區幾乎涵蓋全台，從事競選活動相當困難，

組織力量益形重要，而光復後僅有執政的國民黨具有如此強大的組織力量，故該 黨在原住民選舉中佔有重要的地位且透過影響力，長期主導原住民族政策（ 張家 瑋，2004：58）。

再者，對於原住民族各族而言，此種屬人兼屬地的選區劃分並無法公平民一 代表，往往當選人集中於如阿美、泰雅、排灣等大族之中，選舉結果無法反映出 原住民族的族群結構，人口較少的族群往往無法產生該族群的民意代表。所以，

這樣的選區劃分也造成原住民內部的分裂，因為各族為爭取有限的政治資源，勢 必產生對立的情況，使得原住民族原本就為小的力量更加分化。（張家瑋，2004：

58-59）而且，依平地原住民與山地原住民作為選區劃分的方式，嚴格來說因為 不是以直轄市、縣市等一般行政區為單位的選區，所以既非遵循屬地原則而是一 種「各縣市中平地原住民鄉鎮聯合選區」與「各縣市中山地原住民鄉鎮聯合選區」

的方式，也非遵循屬人原則，因為並不是以各族群為單位選出族群代表，如果認 為平地原住民與山地原住民的身分區分是有意義的，或認為這樣區分能代表各自 的「不同」利益，那麼顯然是採取了一種「原住民同化（漢化）程度差異」的區 分標準（林淑雅，2000：112）。但國民政府統治台灣以來，原住民被刻意的規劃 到不同行政區域管轄（林淑雅，2000：60），如部份的泰雅族、排灣族人被認定 為平地原住民，形同實質限縮其參政權利。

故以下分就中央民意代表族群參政比例原則的合憲性以及選區劃分的修正 方案探討：

（一）中央民意代表族群參政比例原則

在中央民意代表的選舉下，預先保留一定比例的當選名額，透過平地原住民 與山地原住民的選區劃分方式，明定原住民族的保障名額條款，本文稱為族群參 政比例原則，該原則的實際上蘊含了一個概念，就是指原住民才能代表原住民，

非原住民才能代表非原住民的觀點，這種觀點建立在描述性的代表（descriptive representation）上，一般可分為二類，一是將議會視為他所代表的選民結構縮影

（microcosm），另一種是透過選擇（selection）的方式，盡可能使議會的成員具 備和選民相同的特質或經驗，許多的批評其實是針對前者，因為如果議會真的是

選民結構的縮影，那黑社會是否也應該由黑社會的人代表？而智能不足的人由智 能不足的人代表（黃長玲，2001；黃長玲，2005）？

當不是將議會完全變成社會的縮影，而是透過適當的選擇方式，盡可能兼顧 不同人的意見和利益，但如此描述性的代表仍存在許多問題：第一．每一個人都 具備許多不同的階級結構、性別身分、族群分布與宗教立場，議會要針對哪種社 會類屬來反映選民的特質？即使是對需要反映的社會特質有共識，那要反映到什 麼程度呢？譬如，如果原住民族的族群比例原則有其必要，那是否也該有客家的 族群比例原則呢？如果都應該，二者的比例應該相等嗎？第二．描述性的代表會 導致本質主義（essentialism），亦即認為某一種群體具備某一種特質，這項特質 是永恆的，不隨時間或社會情境而改變的，因此無法凸顯群體中成員的差異（尤 其我國法制是泛原概念的建構），而且如果這個群體在整個社會中處於弱勢，它 還有可能在群體內部複製主流社會的宰制關係；第三．描述性的代表假設一旦代 表和被代表者具有相同的特質，則代表者的利益和被代表者的利益會是一致的，

但是在現實上卻往往並非如此；第四．在政治的過程中強調描述性代表的重要 性，可能會使社會的分歧持續或加深，尤其在非經思辯達成共識，而是在多數決

但是在現實上卻往往並非如此；第四．在政治的過程中強調描述性代表的重要 性，可能會使社會的分歧持續或加深，尤其在非經思辯達成共識，而是在多數決