第三章 911事件前、後的美國國家安全戰略
第二節 911事件後小布希政府的國家安全戰略
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
性武器系統，且主要是針對流氓國家所可能引發的攻擊，不會對其他國 家造成傷害，但大部分國家仍會畏懼美國處於絕對優勢的武力，希望美 國能多加考慮。不過小布希仍持續與各主要國家協商尋求合作的機會，
期達成任內重要的國家安全計劃。
綜合以上的分析得知，小布希政府的戰略規劃考量在於：美國是當 今全球軍力最強大的國家，守勢戰略即足以確保其國際優勢地位，因此 並無攻勢戰略準備的必要，雖然國際環境確實仍有新的威脅存在，然因 其仍存在不確定性，故無須採用主動對抗態勢。再則，經由「全國飛彈 防禦系統」的建立與嚇阻能力的加強，應可大幅提高預防威脅的能力。
雖然小布希強調守勢與嚇阻，卻也同時增強快速攻擊力與高科技的提 升，如有必要隨時都可以進行迅速的反擊。
第二節 911事件後小布希政府的國家安全戰略
由於911恐怖攻擊造成美國內政、經濟、社會前所未有的嚴重衝擊，使 得多數美國民眾質疑並反對美國政府繼續扮演世界警察的角色與功能，也 使得美國對於本土安全及國際環境的認知完全改觀而因此開始防範非國家 行為者，並針對美國本土可能遭受非傳統武力攻擊所造成的威脅與傷害，
重新調整美國的安全戰略、國防架構及戰略思維，甚至調整美國與傳統盟 邦、非盟邦之間的關係。
重大的歷史事件雖然不可能改變整個國際體系的發展方向，也不可能 導致一個國家長期接受和推行一項它本來不會實施的戰略和政策，但是卻 完全可能在一定程度上推動或延緩某種歷史趨勢，促進或阻礙某種戰略或 政策的實施，甚至在某種趨勢或政策在一定時間內出現逆轉。同樣911恐怖 攻擊事件並没有改變整個世界或美國的歷史進程，但是它的確影響了美國 自冷戰後所面臨安全威脅的優先次序，而恐怖分子攻擊的威脅躍升到美國 國家安全所考量的首位。就如2002年美國國防報告書（Annual Report to the President and the Congress, 2002）所列出的五項美國當前安全趨勢，
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
都環繞在恐怖主義這一主題。此五項當前安全趨勢分別是：141
（一）地理距離提供的保護已然減弱
誠如911攻擊事件所顯示，美國地理位置將不再能夠免遭直接攻擊。
越來越多國家將擁有長程巡弋及彈道飛彈、經濟全球化及美國開放 旅遊與貿易的作為更加暴露美國的弱點，使敵人趁隙利用，對美國 本土展開攻擊。
（二）區域安全發展
從中東一直延伸到東北亞這廣闊的不穩定地區內，其中某些國家內 部進行激烈或極端的政治力角逐或運動，某些國家則部署了龐大軍 力並已擁有或可能發展或獲得大規模毀滅性武器，諸如伊朗、伊拉 克及北韓便擁有長程飛彈，且積極要獲得核生化武器。這些政權不 但繼續支持全球恐怖組織，並且對其人民進行恐怖統治。
（三）更多的挑戰與威脅來自於弱國及無政府狀態地區
地下恐怖團體包括基地、哈瑪斯（Hamas）、真主黨（Hezbollah）、
回教聖戰（Isamic Jihad ） 及穆罕默德大軍（Jaish-I-Mohammed）
等組織。在若干地區內，某些國家因未維持好治安、善加管理軍械、
及防止其領土成為恐怖分子與犯罪組織的庇護所，因而危害到政局 穩定，進而央求美軍進駐。阿富汗即是這種牽涉到美國需派兵進入，
俾確保此種軟弱或無政府地區安全的一個案例。某些國家的情況，
包括擁有核子武器的國家，顯示出政府的弱點與軍力均會釀成威脅。
（四）權力及軍力分散到非國家行為體
911攻擊事件顯現出恐怖組織有企圖也有能力對美國領土、人民及基 礎設施進行毀滅性攻擊，這些組織通常都有國家支持或得到一些國 家的庇護與保護，但某些則不需要國家的支持就擁有可觀的資源與 能力。恐怖組織利用商品全球化之便積極尋求核生化科技，無可置 疑地，諸如基地這種擁有此類武器的恐怖組織必會試圖加以使用。
（五）強化多元化來源與不可預測衝突地點之處置能力
整體而言，上述這些趨勢塑造了一個愈益複雜而又無法預測的地緣
141 U.S. Department of Defense, 2002 Annual Report to the President and the Congress （Washington, D.C.:
U.S. Department of Defense Press, 2002）, 11-14.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
政治環境。不同於過往情形，美國將不會針對特定地區的特定敵人 而發展軍力及擬定計畫。美國如今面對的挑戰是，需要介入意想不 到的危機中並打擊擁有各種能力的對手。此外，這些干預行動會在 遙遠地區展開，當地的都市環境、複雜地形及變化多端的天候狀況，
均對作戰構成重大挑戰。
911攻擊事件立即體現在小布希政府2002年的美國國家安全戰略，該文 件中表示：「政府最優先與最基本的任務在於保衛國家免於遭受敵人攻擊。
過去敵人須藉龐大之軍隊與工業能力方能危害美國，今日少數個人所組成 的鬆散網路，只需要不到購買一輛戰車的代價，即可在美國境內造成重大 混亂與苦難。恐怖分子有組織地滲透各地的開放社會，並將科技力量轉變 為打擊我們的工具。為擊潰此種威脅，我們必須運用所有可用之工具、手 段與各種積極作為。全球反恐戰爭是一場没有確切期程的全球壯舉。」142自 此之後，打擊恐怖主義與全球反恐戰爭，成為小布希政府時期國家安全戰 略之主軸。
2002年的美國國防報告書的安全趨勢分析，及2002年的美國國家安全 戰略，勾勒出美國所面臨的國際安全情勢。美國在此一環境下最大之威脅 已 不 再 是 來 自 那 些 窮 兵 黷 武 的 擴 張 國 家 ， 而 是 那 些 流 氓 國 家 （ rogue states）、失敗國家（failed state）與擁有災難性科技（catastrophic technologies）的少數仇恨團體（embittered few）。因此，美國需要新 的戰略思維。美國前國防部長倫斯斐在外交事務（Foreign Affairs）季刊 的「軍事變革」（Transforming the Military）一文中提出比較具體的戰 略變革。該文直指911事件對美國戰略思維產生重大影響，也提出未來美國 新型態戰略的走向。倫斯斐進一步指出未來美國國家安全轉型之戰略思維 有幾個方向：國土防衛與海外駐軍並重、美國的戰略目標並非在贏得戰爭 而是預防戰爭、對付恐怖份子仍以防衛為主但不排除「先制攻擊」的可能，
142 《布希政府時期國家安全戰略（2002、2006）》（The National Security Strategy of The United States of America,2002&2006），曹雄源、黃文啓譯（桃園：國防大學，民國 97 年），頁 2。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
最後就是對付侵略者必要時大規模直擊侵略者首都取代其政權。143
一、強調本土安全防禦
2002年7月小布希提出國土防衛國家戰略報告（The National Strategy for Homeland Security），指出保衛美國本土免受恐怖份子攻擊是美國政 府最重要的任務。144該防衛戰略特重情報與預警，強調事先偵知尚未發生的 恐怖行動，以便做出適當的先制、預防與保護措施。「國土防衛國家戰略」
係針對恐怖主義對於美國本土安全的威脅，並藉由整合現有與國土安全任 務有關之聯邦機構，結合各州、地方、民間和人民力量，在範圍上則強調 本土社會經濟安全；也就是說，國土防衛國家戰略是以重視內部之國土安 全，修正過去偏重對外的國家安全政策。145
為實踐國內反恐，美國成立「國土安全部」（Department of Homeland Security, DHS），擔負捍衛美國本土、抵抗恐怖攻擊之責。該組織規模僅 次於國防部，預算高達374億美元，約為該年度美國國防預算的十分之一。
146這是美國半世紀以來最大的政府改造工程。
小布希政府的國土安全戰略具體作為包括：第一、設立直屬白宮的「國 土安全局」（Office of Homeland Security），並整合二個與國土安全事 務相關之聯邦機構，建立部會層級的「國土安全部」（Department of Homeland Security）；第二、基於社會資源整合動員的考量，結合各州、
地方、民間企業及人民力量，設立「國土安全諮詢委員會」，民間組成「美 國自由團」（USA Freedom Corps）等志願性組織，以增進美國本土安全防 護之能量；第三、基於風險管理的考量，排列國土安全威脅優先順序，據
143 Donald H. Rumsfeld, “Transforming the Military,” Foreign Affairs 81, no. 3（ May/June 2002）:20-32.
144 美國本土防衛國家戰略有六項主要任務：（一）情報與預警；（二）邊界與運輸安全；（三）國內反恐；
（四）保護重要基礎設施；（五）防衛災難性恐怖行動；（六）緊急事故的準備與應變。前三項著重預 防恐怖攻擊，四至五項著重降低脆弱性，最後一項著重攻擊發生後的損失減少與復原。轉引自蔡政修，
〈九一一事件後的美國國家安全戰略：以波灣戰爭與北韓核子危機為例〉，《問題與研究》，43 卷 6 期
（民國 93 年 11、12 月），頁 138。
145 Stephen Feinberg, Homeland Security And Economic Prosperity: Defending Our Country and the Survival of American Capitalism （New York: New York Universe Press, 2003）, 26-28.
146 〈美推動成立國土安全部〉，《中共時報》，民國 91 年 6 月 8 日，版 A14。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
以配置國家預算與資源；第四、基於因應恐怖主義威脅的時效考慮，國土 安全的機制組建、預算配置、組織管理將更趨彈性與靈活；第五、為落實 各相關機構的國土安全職責，除長期持續性推動各項改革措施外，將建構 效果評估制度，各機構各司其職，相互合作。147
二、以反恐和反擴散作為戰略中心
小布希在2002年的美國國家安全戰略中提出：「打擊恐怖份子與暴政 是我們保衛世界和平的手段。美國絕不允許敵人獲得大規模毀滅性武器，
美國將建立防衛系統對付彈道飛彈及任何形式的投射工具，美國也將和其 他國家合作，設法阻止、侷限與封鎖敵人獲致危險科技的一切作為。不論 就常識與自衛的考量而言，美國必須不待威脅完全成形即先採取行動，美 國必須隨時做好準備，利用最佳情報與周密作為摧毀敵人的計畫。」148顯示
美國將建立防衛系統對付彈道飛彈及任何形式的投射工具，美國也將和其 他國家合作，設法阻止、侷限與封鎖敵人獲致危險科技的一切作為。不論 就常識與自衛的考量而言，美國必須不待威脅完全成形即先採取行動，美 國必須隨時做好準備，利用最佳情報與周密作為摧毀敵人的計畫。」148顯示