第三章 911事件前、後的美國國家安全戰略
第五節 小布希政府與柯林頓政府國家安全戰略的比較
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開戰的姿態和準備。從阿富汗到伊拉克，小布希政府的思維模式愈見清晰。
由於巴格達和賓拉登之間的關係相當薄弱，因此把反恐戰爭延伸到伊拉克 是不合情理的。190海珊（Saddam Hussein）所領導的伊拉克政權在1990年代 對於聯合國的武器視察和管制多所抵拒，並顯示出持有生化武器，企圖發 展核子武器的傾向，這是美、英等國所長期了解的。因此，將反恐戰爭的 目標擴大延伸，從阿富汗轉移到伊拉克，其最大作用似有利用民氣藉以消 滅伊拉克威脅以便強化以色列安全、將美國與西方的勢力伸展進入中東、
中亞以掌控重要油源等戰略考量。191這些考量如透過現實主義的國家中心與 戰略安全的前提來理解，應可得到合理解釋。因此當反恐戰爭從阿富汗延 伸到伊拉克的時候，我們可以更清楚地看到布希主義的現實主義戰略思維。
第五節 小布希政府與柯林頓政府國家安全戰略的比較
冷戰結束後發展出的世界政治結構具有以下特徵：美國乃單極多元國 際體系中的全球盟主，此體系之組成分子包括單一民族國家的國家政體、
次國家組織、跨國宗教團體、跨國企業及全球與地方性機構；由於彼此的 支持者多有重疊，為了確保支持者的擁戴與忠誠，這些政治實體之間往往 競爭激烈。柯林頓和小布希兩位美國總統，是冷戰後時期在上述國際體系 的單極多元結構的狀況中，最具代表性的人物，兩任政府在處理國際事務 上，所展現的不同風格，具體表現在兩任政府的《國家安全戰略》文件中，
不同風格亦對國際政治造成了不同的影響與結果。本節將就柯林頓、小布 布希兩任政府的戰略作為中對軍事力量使用原則、單邊與多邊戰略運用、
軟、硬實力使用的不同展現作一比較。
190 由於伊拉克和賓拉登之間的關係實在薄弱，因此即使是美國的最堅強盟友英國在表示支持美國對伊拉 克的強硬態度時，也無法將海珊和賓拉登做實質的連結。參見布萊爾首相在 2002 年 9 月 24 日所公佈 的有關伊拉克發展大規模毀滅性武器的檔案。參見“Blair's statement to MPs on Iraq,＂
www.cnn.com/2002/WORLD/europe/09/24/uk.blair.statement/index.html.，上網檢視日期：2011 年 3 月 12 日。
191 布里辛斯基（Zbigniew Brzezinski），《美國的危機與轉機：從老布希、柯林頓到小布希的外交成績單看 超級強權的未來走向》（Second Chance: Three Presidents and the Crisis of American Superpower），高德 源譯（台北：左岸文化，2008 年），頁 156。周煦，〈美國府會軍事權力的爭辯：以布希政府出兵波斯 灣為例〉，收錄《後冷戰時期美國海外出兵案例研究》，裘兆琳編（台北：中央研究院歐美研究所，民 國 90 年），頁 107-113。
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一、軍事力量使用原則的比較
自1993年1月20日柯林頓宣誓就職美國第42任總統起，至2009年1月小 布希即卸任止，兩任美國總統共批准並主導了8次的軍事行動（見表3-1）。
前述發生於2001年前的每一事件中，美國政府與民眾的關切，多半對於是 否必須以動武的方式來捍衛受到威脅的國家利益抱持否定的態度，但最終 主張動武的一方仍受到支持，但這不表示運用軍事武力的時機與方式已形 成全國共識。192911事件的發生，美國普遍支持軍事在反恐戰爭中扮演核心 角色，大幅提高國防預算，使得此一趨勢成形更為快速。
192 布朗（Seyom Brown），《掌控的迷思：美國 21 世紀的軍力與外交政策》（The Illusion of Control: Force and Foreign Policy in the 21 Century），李育慈譯（台北：國防部部長辦公室，民國 95 年），頁 35。
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重建希望作戰（Operation Restore Hope）：
老布希（George Bush）總統派遣軍隊進入索
報復賓拉登（Osama bin Laden）對美國駐肯 亞（Kenya）與坦尚尼亞（Tanzania）大使館 進行炸彈攻擊行動。
5 1998年12月
沙漠之狐行動（Operation Desert Fox）：
美英聯軍空襲伊拉克，懲罰海珊（Saddam 交政策》（The Illusion of Control: Force and Foreign Policy in the 21 Century），李育慈譯（台北：國防部部長辦公室，民國95年），頁34-35。
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（一）柯林頓政府時期
柯林頓政府時期對於軍事力量的使用具有較大彈性，使用目的是依 據國家利益，區分為至關重要、重要、人道利益三個等級，並依國家利 益的重要性來決定是否使用軍事力量，凡屬不可與他國共享的至關重要 利益－生存與安全，美國則將竭盡所能的保護；例如1995年公布的美國 國家安全戰略，在敍述決定何時及如何運用美國的軍事力量時，即表示：
「至關我們國家實體生存、安全與活力－防衛領土、公民、盟邦與經濟 福利。我們將會竭盡所能防衛這些利益，包括－當需要時－單邊與果斷 的使用軍事力量。」193
其次，若屬可與他國共享的重要利益，且不會威脅到本身的生存與 安全，美國則將會考量風險與成本，選擇性的使用軍事力量；例如1996 年《美國國家安全戰略》，即表示：「重要利益瀕於險境但不會威脅國 家的生存，但會影響重要的國家福祉及所居世界的本質。在這些例子中，
唯有在可促進美國利益的情況下，始可使用軍事力量，軍事力量可能足 以完成他們的目標，以及應用的成本與風險是等同於瀕於險境的利益，
以及其它方法已經嘗試但不足以達成目標。此種武力的使用也應該是有 選擇性與有限度的，反應我們瀕於險境利益的彈性。」194
第三，則屬人道利益，此時使用軍事力量，是希望世界其他國家能 共享美國的核心價值－自由，並有助於美國在世界上的領導地位；例如 1997年《美國國家安全戰略》，即表示：「因為我們價值的要求，可能 會採取行動，我們的軍力支持我們在世界的領導地位；雖然軍事作為不 是最好的方法來應對人道的關懷，但是在一般救災單位無法處理的天然 或人為災害，迫切的救援需求，或僅有部隊有此快速反應的能力，美國 政府的任務即是讓人民降低風險。在這些例子中，當成本與風險相當於
193 《柯林頓政府時期接觸與擴大的國家安全戰略（1995、1996）》（A National Security Strategy of Engagement and Enlargement, 1995、1996），曹雄源、廖舜右譯（桃園：國防大學，民國 97 年），頁 37。
194 《柯林頓政府時期接觸與擴大的國家安全戰略（1995、1996）》（A National Security Strategy of Engagement and Enlargement, 1995、1996），曹雄源、廖舜右譯（桃園：國防大學，民國 97 年），頁 145。
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危險及當我們有理由相信我們的行動會改變現狀，則美國可能干預。」195 柯林頓政府時期在軍事行動時，會重視國際制度約束力，考量對美 國產生的正反面影響，也就是堅持武力只應運用於達成明確界定之政治 目標。另觀察柯林頓任內之主要軍事行動，其行動均是針對已經發生的 危機來回應，回應時所採取彈性因應、逐次擴大，結合快速之壓倒性戰 力達成完成目標後立即撤離，再將維和及重建任務交予聯合國或如北約 組織來負責（見表3-2）。
（二）小布希政府時期
小布希在總統大選期間，抨擊柯林頓政府的國家安全戰略太過於廣 泛與過度干預，過度出兵海外，捍衛次要利益。小布希承諾，在界定需 要動武捍衛的國家利益時，將更具選擇性、更以地緣政治為考量。惟911 恐怖攻擊事件的發生，使其更難以改採這項國家安全戰略。
小布希政府時期其軍事力量的使用也是依據美國國家利益，但國家 利益並非如柯林頓時期採取列舉說明方式，而是採取概念化的方式定義 為追求自由、民主、人性尊嚴等普世價值。196對達成此等國家利益所面臨 的威脅，主張在威脅尚未造成傷害之前，即予以剷除及消滅，才能確保 美國的絕對安全。小布希政府強調向世界推展自由民主價值對確保美國 國家安全的重要性，但認為推擴這一價值不是靠國際協調，而是靠美國 的實力甚至武力。197不論國際社會是否支持，美國都將採取先制攻擊方 式，先行擊潰可能具有大規模毀滅性武器、或意圖傷害美國的行為者（見 表3-2）。也就是說，不論此等威脅位於何處、將於何時、採取何種方式，
只要擁有傷害美國的能力，美國都認為其具有攻擊美國的企圖，因此，
美國政府有責任、亦有能力，先行將其擊滅，而伊拉克戰爭即為最佳證 明。
195 《柯林頓政府時期新世紀的國家安全戰略（1997、1998、1999）》（A National Security Strategy for A New Century, 1995、1996），曹雄源、廖舜右譯（桃園：國防大學，民國 96 年），頁 23-24。
196 《布希政府時期國家安全戰略（2002、2006）》（The National Security Strategy of The United States of America,2002&2006），曹雄源、黃文啓譯（桃園：國防大學，民國 97 年），頁 8、68。
197 蔡政修，〈911 事件後的美國國家安全戰略：以波灣戰爭與北韓核子危機為例〉，《問題與研究》，43 卷 6 期（民國 93 年 11-12 月），頁 137。
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表3-2 柯林頓與小布希政府軍事力量使用原則比較
柯林頓政府 小布希政府 使用目的 維護全球美國國家利益 全球反恐戰爭，確保美國
本土安全
使用次數 6次 2次
國際合作方式 傾向多邊，不排除單邊的 軍事行動
目標單邊，行動多邊，組 成意願聯合的軍事行動 國際制度遵循態度 有條件的遵守 重視行動自由不受約束
與限制
安全定義 重視集體安全 強調絕對安全
反應方式 危機反應 先制攻擊
軍事行動時間 短期快速 長期持續 資料來源：筆者自行整理。
二、單邊與多邊戰略運用的比較
（一）柯林頓政府時期
傾向多邊但不排除單邊的戰略作為。柯林頓政府多邊傾向的戰略作 為，在其任內公布之國家安全戰略中多有提及。例如在1995年的國家安 全戰略文件中，論述「提升安全」這一目標時，首先強調了多邊合作的 重要性。198此份戰略文件還述及參加聯合國領導或其他多邊維和行動的主 張，承諾美國將與聯合國共同負起責任，以及繼續以其能力促成多邊維 和行動的成功，並認為多邊維和行動是美國戰略的一個重要組成部分。
此後在1996、1997、1998、1999年的美國國家安全戰略文件中亦提到多 邊合作和多邊主義。2000年公布的美國國家安全戰略中還具體闡述了實
此後在1996、1997、1998、1999年的美國國家安全戰略文件中亦提到多 邊合作和多邊主義。2000年公布的美國國家安全戰略中還具體闡述了實