第二章 美國國家安全戰略的內涵及演變
第一節 美國國家安全戰略的作用
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第一節 美國國家安全戰略的作用
1986年美國國會通過的《高華德－尼可斯國防部重組法案》第603款規 定，美國總統應於每年向國會提交「國家安全戰略」報告，國會此舉是意 圖藉立法來解決美國政府運作程序中一項長時期無法解決的嚴重問題，也 就是美國政府的行政部門經常無法使用取自國力的所有要素中的現有資 源，來制訂一套保護及增進至為重要的國家安全利益所需的完整、前後一 貫的中、長程戰略。35一套明確的戰略報告將有助於國會更瞭解遂行此一戰 略所需資源，因而有助於促成年度預算核准與撥發，尤其對國防預算更是 如此（美國各級戰略制定機關與法源依據見圖2-1）。
另外，魏克斯（Stanley B. Weeks）認為對冷戰、後冷戰至911恐怖攻 擊事件，可從美國國家安全戰略報告中看出反制蘇聯及其盟邦與支持者的 重要因素，包括圍堵、嚇阻及美國部隊的前進部署。他指出美國國家安全 戰略對冷戰後環境的改變所做的調整，尤其是對恐怖主義的危害，而將其 重點至於國土安全與不對稱的威脅。36從魏克斯的論述，我們可得知，國家 安全戰略是美國各國家戰略報告的核心，在某種程度上，美國國家安全戰 略，也具有體現國際關係相關理論、政策宣示及具體指導國防、經濟、外 交、反恐等次級戰略的作用。
35 佘拉米（Joseph R. Cerami）、侯肯（James F. Holcomb, Jr.），《美國陸軍戰爭學院戰略指南》（U.S. Army War College Guide to Strategy），高一中譯（台北：國防部史政編譯局，民國 90 年），頁 246。
36 曹雄源，《戰略解碼：美國國家安全戰略的佈局》（台北：五南圖書出版股份有限公司，民國 98 年），
頁 20。
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圖2-1 美國各級戰略制定機關與法源依據體系圖
參考資料：作者自繪，參考曹雄源，《戰略解碼：美國國家安全戰略的佈局》（台北：五南圖書
出版股份有限公司，民國 98 年），頁 25-28 及佘拉米(Joseph R. Cerami)、侯肯(James F.
Holcomb, Jr.)，《美國陸軍戰爭學院戰略指南》(
U.S. Army War College Guide to Strategy
)，高一中譯(台北：國防部史政編譯局，民國 92 年)，頁 25。
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一、體現國際關係相關理論
美國國家安全戰略係由國安會所擬定，以總統名義發布，所代表的是 國家之最高戰略指導原則。國安機構的幕僚大多受過國際關係理論或政治 理論的洗禮，故在執筆擬定美國國家安全戰略的時候，自然融入了國際關 係相關理論的主張。例如1995年柯林頓總統發布的「接觸與擴大」的國家 安全戰略報告即強調，當美國國家利益瀕臨險境時，我們將單邊採取行動；
當我們的利益可與他國分享時，我們會與盟邦及夥伴國家一起行動；當我 們的利益是更廣泛及問題最好是由國際社會應對時，我們選擇多邊途徑解 決。37此外，1996年的「接觸與擴大」（Engagement and Enlargement）的 國家安全戰略亦指出：為了嚇阻、預防對盟邦與友好國家的威懾，以及最 後在侵略發生時擊敗它，我們必須準備應對這樣的威脅，同時傾向與盟邦 及友好國家一致行動，但必要時不排除採取單邊行動。38這種將新現實主義 以權力、安全、國家利益與生存的概念，以及新自由主義所強調合作的理 念融入其國家安全戰略報告中，是既強調權力也強調合作的觀念，在該報 告中處處可見國際關係相關理論的痕跡。
2002年小布希政府的國家安全戰略報告則強調，美國須建構及維持國 防戰力，以迎接並擊敗任何挑戰，美軍最高優先目標就是捍衛美國，為了 達到這目標，美軍須向盟邦及夥伴保證安全承諾；阻止未來軍事對抗；嚇 阻任何對美國重大利益、盟邦及夥伴的威脅；假如嚇阻失利則堅決地擊敗 任何敵人。392006年的國家安全戰略則說明，美國須保持及擴張國力，如此 方能在威脅及挑戰對國家利益及人民造成傷害前加以因應，美國須保持無 與匹敵的軍事力量，然而，此一力量不單只是建立在武力之上，尚須植基 於經濟的繁榮及有活力民主政治，亦須建立在堅強的盟邦、友誼與國際制 度之上，這些要素促使美國與其他國家在相同目的下，增進自由、繁榮與
37 White House, A National Security Strategy of Engagement And Enlargement (Washington, D.C.: White House Press, 1995), 9.
38 White House, A National Security Strategy of Engagement And Enlargement (Washington, D.C.: White House Press, 1996), 21.
39 White House, The National Security Strategy of the United States of America (Washington, D.C.: White House Press, 2002), 29.
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和平。40由上述可知，小布希政府時期的「國家安全戰略」是以新現實主義、
單邊主義和武力為特徵的理念，主要手段係在全球推廣民主，並且在傳統 與非傳統安全威脅出現時，果決採取先發制人的作為。
二、政策與國家利益的宣示
美國國家安全戰略的另一作用是讓各國瞭解美國意圖的改變，讓國內 特定人士瞭解此一願景，此等人士通常是總統在政治上的支持者；至於其 它較不具政治意味而較具公共意識的人，則讓其見到政府的安全政策的一 貫性及前瞻性。41
依據《高華德－尼可斯國防部重組法案》，總統向國會提交國家安全 戰略報告時，須對下列事項進行說明：第一，美國在全球的利益，目標對 美國本身而言是至關重要的；第二，美國外交政策、全球的承諾及嚇阻侵 略與完成美國「國家安全戰略」的防衛能力；第三，運用政治、經濟、軍 事與其他國力的要素，以保護或促進利益，並且達成第一項中提及的目標；
第四，對國力諸要素的評估，以支撐「國家安全戰略」的完成；第五，有 助於國會瞭解關於「國家安全戰略」事務資訊的必要性。42
檢視柯林頓任內共提出7份國家安全戰略報告，43主要強調3項核心目 標，即以有效率之外交及完善之軍事力量，提升國家安全；促進美國經濟 繁榮；及提升其他國家的民主。在提升國家安全方面，包括軍事能力與區 域盟邦合作，以贏得同時的兩場區域衝突，持續追求武器管制協議。在促 進美國經濟繁榮方面，以增進全球經濟成長環境與自由貿易，要求國外市 場開放及平等輸入為要點。在提升其他國家的民主方面，目標為保護、鞏
40 White House, The National Security Strategy of the United States of America (Washington, D.C.: White House Press, 2006), ii.
41 佘拉米（Joseph R. Cerami）、侯肯（James F. Holcomb, Jr.），《美國陸軍戰爭學院戰略指南》（U.S. Army War College Guide to Strategy），高一中譯（台北：國防部史政編譯局，民國 90 年），頁 250-251。
42 曹雄源，《戰略解碼：美國國家安全戰略的佈局》（台北：五南圖書出版股份有限公司，民國 98 年），
頁 23。
43 柯林頓於 1993 其任期內，共發佈 7 份《國家安全戰略》文件，區分為「接觸與擴大」、「新世紀」及「全 球時代」等三階段。
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固與擴大自由市場民主國家社群，強化重要新興民主國家民主的發展。44
小布希總統於2002年提出的國家安全戰略則指出，其戰略將充分反應 美國價值與利益。戰略目標在於協助建立一個更安全且更美好的世界，即 政治與經濟自由、與其他國家之和平關係、尊重人類之尊嚴。452006年國家 安全戰略則闡述：該戰略主要兩大支柱，第一在增進自由、正義與人性尊 嚴，終止獨裁，增進有效率的民主政治，經由自由及公平貿易來增進經濟 繁榮；第二為領導正在茁壯的民主社會，面對恐怖主義、大規模毀滅性武 器等問題的挑戰，有效率的多邊國家合作是處理問題的重心，美國必須持 續領導世界。46
兩位美國總統的「國家安全戰略」皆有向世界宣示，美國將領導世界 各國朝自由、民主、和平之路邁進，但仍須以美國國家利益及價值為主要 考量。
三、指導次級戰略
美國為世界超級強權，其國家利益是確保美國的安全與國際的主導地 位，透過各種手段以確保國家利益，遏止挑戰美國霸權的新興強權。美國 的國家安全戰略向下指導其他戰略，諸如：經濟戰略、外交戰略、國防戰 略、科技戰略等。換言之，美國國家安全戰略提供經濟、外交、國防等戰 略的具體指導，而各層級戰略為國家安全戰略的具體實踐（見圖2-2）。
以國防為例，美國國防部擬定國防政策與建軍備戰，所依據的兩份重 要官方文件，一是國防戰略（National Defense Strategy, NDS）、另一 是四年期國防總檢（Quadrennial Defense Review, QDR），兩者都以國防 部長名義發出。國防戰略係國防部長依據總統公布之國家安全戰略所賦予
44 White House, A National Security Strategy of Engagement and Enlargement (Washington, D.C.: White House Press, 1995), p.27.
45 White House, The National Security Strategy of the United States of America (Washington, D.C.: White House Press, 2002), p.1.
46 White House, The National Security Strategy of the United States of America(Washington, D.C.: White House Press, 2006), ii.
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參考資料：作者自繪，參考曹雄源，《戰略解碼：美國國家安全戰略的佈局》（台北：五南圖書
出版股份有限公司圖書，民國 98 年），頁 25-28；佘拉米(Joseph R. Cerami)、侯肯(James F.
Holcomb, Jr.)，《美國陸軍戰爭學院戰略指南》(
U.S. Army War College Guide to Strategy
)，高一中譯(台北：國防部史政編譯局，民國 92 年)，頁 25；戰略與兵力規劃學院（Strategy and
Force Planning Faculty），《戰略與兵力規劃》（Strategy and Force Planning），國防軍務
局譯（台北：國防部軍務局，民國 85 年），頁 4。
圖 2-2 美國國家安全戰略與各級戰略關係圖（小布希政府時期）
國家利益
（安全、民主、經濟繁榮）
國家目標
（短、中、長程）
國家安全戰略
（總統）
國防戰略/
四年期國防總檢
（國防部長）
經濟 戰略
科技 戰略 外交
戰略
國家軍事戰略
（參謀首長聯席會議主席）
反恐戰爭國家軍事戰 略計畫
打擊大規模毀滅性武 器國家軍事戰略
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的目標，對未來戰略環境進行評估，選擇達成戰略目標的手段與方法，並 整合與國防有關之政、經、心、外交及其他戰略，而提交總統與國會的報 告。47有關國防戰略，柯林頓在其任內並未提出相關報告；而小布希則分別 於2005、2008年具體提出國防戰略。主要內容包括：戰略環境評估、國防 戰略的目標、能力與手段、緊急應變程序等。這份報告是國防部長對未來 國防事務的大政方針，指導參謀聯席會議軍事戰略的目標方向。這份報告 依據未來戰略環境的變遷、安全威脅的挑戰、四年期國防總檢的評估報告，
修正當前兵力整建的方向，但不提兵力架構、整建項目與資源需求。所以 這份報告對國家軍事戰略而言，是國防政策方向的指導，而四年期國防總
修正當前兵力整建的方向，但不提兵力架構、整建項目與資源需求。所以 這份報告對國家軍事戰略而言，是國防政策方向的指導，而四年期國防總