第四章 小布希政府對伊拉克動武之探究
第三節 美國對伊拉克動武的決策探討
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第三節 美國對伊拉克動武的決策探討
對美國強硬派如倫斯斐等人而言，他們一直在爭辯老布希及克林頓所 犯的錯，就是未能把海珊去除；而他們渴望完成此一未竟任務，911事件正 好提供一個千載難逢的機會。257在911事件發生後，小布希在2001年9月20 日的國會兩院聯席會議上，小布希除了將恐怖攻擊定性為「戰爭」外，也 宣稱：「從今天起，每一個國家不是與我們站在一起，就是與恐怖分子站 在一起，任何國家繼續庇護或支持恐怖主義就將被認為是美國的敵對國 家。」258911事件改變了美國的政策，就像珍珠港事件改變了美國並介入世 界事務的政策一般。
一、決策體制
總統制的美國處理對外事務的決策集中在總統，憲法第二條明載總統 是軍隊總司令、條約的主要協商者及國家外交的總代表。1936年，美國最 高法院定義總統的外交政策權力是完全排他的（plenary and exclusive），
使總統在海外軍事部署、交涉與執行行政協定、主動外交接觸及批准秘密 行動，常可快速進行。259所以總統的個性、背景、對政治的態度是主動或被 動和對世界觀的看法是正面或負面都會影響到決策的偏向和喜好。小布希 從小生長在民風較保守的德州，在基督教保守的家庭下長大，對曾任美國 總統的父親老布希更是崇拜，夢想未來能像老布希一樣成功。260其從小培養 出來的強者生存、以自我利益為主獨來獨往的牛仔作風，更深深影響了小 布希的決策風格。261
257 布里辛斯基（Zbigniew Brzezinski），《美國的危機與轉機：從老布希、柯林頓到小布希的外交成績單看 超級強權的未來走向》（Second Chance: Three Presidents and the Crisis of American Superpower），高德 源譯（台北：左岸文化，民國 97 年），頁 160。
258 George W. Bush, “Address to a Joint Session of Congress and the American People,＂
http://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2001/09/20010920-8.html, (accessed March 15, 2011).
259 林正義，〈美國因應 911 事件的危機處理〉，《戰略與國際研究季刊》，4 卷 1 期（民國 91 年 1 月），頁 110。
260 溫英超，《當上美國總統》（台北：遠流出版事業有限公司，民國 90 年），頁 65。
261 陳毓鈞，〈布希「牛仔外交」犯眾怒〉，收錄《中美台風雲錄》，陳毓鈞主編（台北：海峽學術出版社，
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提供總統對政策所需資訊及意見的國家安全幕僚更是最具影響的人 士，根據《美國國家安全法》規定，美國國家安全會議（National Security Council, NSC）是美國總統最重要的外交、安全幕僚機構，其主要成員包 括副總統、國務卿、國防部長、參謀首長聯席會議主席、中央情報局長及 國家安全顧問等人，其職責在於就國家安全事項，向總統提供建議，以整 合內政、外交、軍事的政策，當發生國家安全事件時，使三軍及政府其他 部會能更有績效的合作。262而小布希的國家安全幕僚更是由多位處理冷戰事 務經驗豐富的新保守主義派前共和黨政府官員組成。新保守主義者重視權 威與共享的價值和文化，容易產生封閉的民族主義與懷疑多元文化主義，
也質疑超國家主義（如聯合國）日益增加的影響力。263
特別是小布希政府中位居決策核心的重要官員，如倫斯斐、錢尼、伍 弗維茲、萊斯等，其具有三種獨特的世界觀：（一）視美國為唯一福音樂 土，世界其它地區都是罪惡危險之地，故有孤立主義性格；（二）具有白 種優越感，因而在美國民權運動史上與國際人權外交上，都扮演消極角色；
（三）抱持基督教文明至上觀點，視其它宗教文明為落後、腐朽。264所以，
小布希政府被認為是二戰後最保守右傾的政府。這些身在決策核心的官 員，在柯林頓執政後期，就曾在1998年1月聯合署名公開致信柯林頓並提出 建言：「目前美國對於伊拉克的政策並不成功，我們在中東地區將很快面 對一個自冷戰後最嚴峻的威脅。圍堵政策已經失去了存在的意義，如果海 珊獲取大規模毀滅性武器能力，美國的軍隊安全、在這個區域的的朋友和 盟友的安全，及世界的一個重大部份石油供應將被置於危險。現在唯一的 可接受的戰略是消滅伊拉克可能使用或威脅使用大規模毀滅性武器的可能 性；去除海珊和他的政權力量，必需要成為美國對外政策的目標。」265當這
民國 90 年），頁 361。
262 薩克宣（Sam C. Sarkesian）、威廉斯（John Allen Williams）、辛巴拉（Stephen J. Cimbala），《美國國家 安全》（U.S. National Security Policymakers, Processes, and Politics），郭家琪等譯（台北：國防部史政 編譯室，民國 94 年），頁 24。
263 劉阿明，《布希主義與新帝國論》（北京：時事出版社，2005 年），頁 47-55。
264 陳毓鈞，〈布希領導風格舉世關注〉，《中央日報》，民國 91 年 10 月 4 日，版 2
265 布里辛斯基（Zbigniew Brzezinski），《美國的危機與轉機：從老布希、柯林頓到小布希的外交成績單看 超級強權的未來走向》（Second Chance: Three Presidents and the Crisis of American Superpower），高德 源譯（台北：左岸文化，民國 97 年），頁 160。
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批在柯林頓時期對伊拉克問題持有不同見解的人，在小布希政府執政時獲 得進入政府決策的機會，對於伊拉克問題必定希望落實他們認為是正確的 政策。
二、內部分歧的協調
2001年10月間，美國情報局長George Tenet向小布希提出數次反恐簡 報並作成結論認為：「在所有列名有能力且願意幫助基地組織取得大規模 毀滅性武器的國家中，伊拉克位居榜首」。讓美國將反恐目標逐漸鎖定伊 拉克，使得美國國內也開始有積極對伊拉克動武的想法。266當小布希政府提 出推翻海珊政權時，是因為擔心基地恐怖組織可能從伊拉克及時取得核 武，另美國遭受炭疽熱攻擊可能是國際恐怖份子所為。事後雖然證明這兩 項憂慮均與海珊無關，但美國仍未改變對伊拉克政策。尤其美國至今仍無 證據證明海珊參與911事件，但911事件後，小布希和其助手們已將海珊列 為是未來的最大威脅之一。
2002年1月小布希於國情咨文中將伊拉克、伊朗、北韓列為三個邪惡軸 心，認為這三個國家專制獨裁、支持國際恐怖主義並暗中發展大規模毀滅 性武器，對美國和世界構成嚴重的威脅，並強調美國絕不會放任這些最危 險的國家以最具破壞性的武器來對付美國。同年9月公佈的《國家安全戰略 報告》完整陳述了美國外交與安全戰略的基本方針，而「先制攻擊」概念 提出更是美國必須有備無患，試圖在無賴國家和受它們庇護的恐怖主義分 子，有能力對美國以及盟國和友邦進行威脅或使用大規模毀滅性武器之前 制止他們。接下來就是如何透過伊拉克來實現這些戰略所提出的政策主張。
美國政府內部曾多次討論，認為伊拉克的海珊政權持續在發展毀滅性 武器，也要求伊拉克接受聯合國武檢團進入接受調查並銷毀武器，更認為 伊拉克是恐怖主義的支持者，已經威脅到美國及盟邦的安全，因而確立推 翻海珊政權成為美國的既定政策，並在政府內部展開對於伊拉克政策的討
266 陳文生，〈美國推動聯合國安理會 1441 號決議案分析〉，《問題與研究》，43 卷 3 期（民國 93 年 5、6 月），頁 24。
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論。對於這項政策可能是小布希在任內最重大的決策上，在其制定的過程 中，決策核心官員不管在國會、國家情報機構或是與盟邦之間的協調都並 未能順利取的共識。267爭論之處在於為達成此目標究竟要採用軍事行動還是 外交途徑。
基本上，小布希政府內部在就攻擊伊拉克事件上分為強硬派和溫和 派。強硬派以國防部長倫斯斐為主，包括副總統錢尼、國防部副部長伍弗 維茲等人；溫和派則以國務卿鮑爾為首，以及國務院之外交官員；至於國 家安全事務助理萊斯則持中間偏強硬派的立場。268此兩派官員在未做成對伊 拉克決議前就有過一次分歧，2001年9月12日小布希為商議籌組聯軍攻打阿 富汗時，倫斯斐就已提出攻打伊拉克之事，伍弗維茲對於此事更是熱衷。
但是鮑爾和當時參謀首長聯席會主席Henry Shelton不贊成同時攻打伊拉 克，認為美國民眾期待政府先集中火力處理基地份子與阿富汗，而且國際 社會是否支持美國攻打伊拉克尚難判斷，最後小布希採取鮑爾的建議未一 併解決伊拉克。269
對於如何制裁伊拉克的決議，美國國家安全會議內部的溫和派和強硬 派各有不同的看法。溫和派強調透過聯合國的多邊途徑，進行強制性武檢，
若伊違反武檢規定再商量是否進行全面性攻擊，或採取更壓制性的圍堵，
將會獲得嚇阻效果，並爲美國的軍事干預尋求合法性。另溫和派認為伊拉 克目前的核生化武器發展，對美國的威脅尚未急迫到必須在短時間內以武 力解決，如採取更壓制性的圍堵（包括禁航區和在伊週邊派駐部隊等）及 解除伊拉克武裝，應可防止海珊政權的立即威脅；而且以伊拉克與911事件 和基地組織有關聯、庇護恐怖份子及發展大規模毀滅性武器為理由對伊拉 克發動大規模軍事攻擊太過牽強。270而且也必須考慮到如要攻打伊拉克，就 需要進行大規模部署並為戰爭的延長作準備和考慮到戰後重建的問題。
267 〈去年十月，布希就決定推翻海珊〉，《聯合報》，民國 91 年 9 月 12 日，版 11。
268 李登科，〈透析美伊衝突〉，《中央日報》，民國 91 年 9 月 9 日，版 11。
269 周煦，〈全球反恐運動與美伊戰爭對美歐中互動之影響〉，收錄《國際新形勢與美中台關係》，陳一新 編（台北：兩岸交流遠景基金會，民國 93 年），頁 70。
270 〈證據薄弱：反伊、反恐不再畫等號〉，《中國時報》，民國 91 年 9 月 11 日，版 A10。
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相反的，強硬派強調支持對伊拉克採取先制攻擊的行動，而且不希望 在聯合國的程序下受限制，以免妨礙他們的進度；渠等認為伊拉克持續發 展大規模毀滅性武器已經違反了聯合國第六八七號決議案，伊拉克威脅具
相反的，強硬派強調支持對伊拉克採取先制攻擊的行動，而且不希望 在聯合國的程序下受限制，以免妨礙他們的進度；渠等認為伊拉克持續發 展大規模毀滅性武器已經違反了聯合國第六八七號決議案，伊拉克威脅具