第三章 911事件前、後的美國國家安全戰略
第一節 小布希及其國安團隊的決策風格與世界觀
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第三章 911事件前、後的美國國家安全戰略
冷戰期間，美國的國家安全戰略目標相當明顯，就是圍堵蘇聯及其盟 國。冷戰結束後，美國為阻止任何可與之抗衡的國家或集團出現，開始調 整其國家安全戰略。1990年代初期，是調整的第一個階段，此一階段完成 美國對冷戰後國家安全環境之評估，以及確立了日後調整的方向。時序進 入二十一世紀之後，美國新國家安全戰略逐漸形成，在以「先制攻擊」
（preemptive attack）為核心的戰略，打擊恐怖份子、對抗「流氓國家」，
以及防止大國崛起挑戰美國霸權等，成為美國國家安全戰略的重要目標。
911恐怖攻擊事件發生之前，美國國安機構就已開始研究在新環境下的 國家安全戰略。從波斯灣戰爭及柯索沃危機，或是北約東擴，在在顯示出 美國已將戰略重點放在遏制地區性挑戰及多極化的形成上。911恐怖攻擊事 件發生後，小布希政府重新審視國際環境，強調本土防禦的安全政策。美 國調整全球戰略的根本出發點是加強世界上的領導地位，反恐及安全則是 美國國家安全戰略的首要目標。
本章將就小布希及其國安團隊風格與作為、911事件前、後小布希政府 的國家安全戰略、布希主義及其對美國安全戰略的影響、小布希政府與柯 林頓政府國家安全戰略的比較等實施探討。
第一節 小布希及其國安團隊的決策風格與世界觀
一個國家領導人的個人特質、價值觀與國際觀等，將會影響並主導國 家戰略與政策的走向，而戰略與政策的規劃、制定、執行以至於檢討評估，
執政團隊的決策核心成員實扮演極為重要的角色，甚至是決策的關鍵所 在，所以也有必要暸解與審視這些核心成員對於特定戰略或政策的認知與 態度。以下將就小布希個人的領導與決策風格、世界觀，及其國安團隊中
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最具影響力的成員副總統錢尼（Richard B. Cheney）、國家安全顧問萊斯
（Condoleezza Condi Rice）、國防部長倫斯斐（Donald Rumsfeld）、以 及國務卿鮑爾（Colin Powell）等四人，對於美國國家安全戰略與政策制 定的影響實施探討。
一、小布希的領導風格與世界觀
小布希因其從政多年的官場洗鍊，使其領導與決策風格呈現出以下幾 個特色：
（一）指揮者的強勢領導作風。小布希曾說：「我是指揮者，我不用去解 釋我為什麼這樣說，或許某些人要我解釋為什麼這麼做，但我不認 為我有跟任何人解釋的義務。」102小布希建立出自己的領袖風格，確 實求其團隊運作與官僚制度符合他的規範。例如小布希在白宮細至 要求閣員們的服裝，要求成員在橢圓辦公室均須著正式西服，女性 則須著套裝。另外，擔任美國總統安全維護的特勤局（Secret Service）人員，通常都會給總統取個代（綽）號，例如雷根總統是
「生牛皮」（rawhide），卡特總統是「兔子」（rabbit），柯林頓 是「貓王」（Elvis），而小布希被稱為「開拓者」（trailblazer）。
103這些代號有點隱喻出不同總統的個人特質，而從小布希的代號來 看，多少具有堅決勇敢直前的意味。
（二）掌握重點迅速處置。小布希的天性是行動而不是分析。小布希長於 政治，對於政策的細節興趣缺缺。入主白宮之後，小布希只注重重 大的問題，在外交方面特別重視美國與中共、俄羅斯等大國關係的 發展，在國防上積極推動「全國飛彈防禦系統」，911事件後著重國 際反恐、攻打伊拉克等問題。至於這些主要問題的細節，他則責由 錢尼、萊斯、倫斯斐、鮑爾等四人為主的國安團隊去研究，再向他
102 Bob Woodward, Bush at War (New York: Simon & Schuster Press, 2002), 145-146.
103 Stephen Mansfield, The Faith of George W. Bush (New York: Jeremy P. Tarcher / Penguin Press, 2003), 129.
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提出簡報，然後迅速做出裁示。104
（三）信任部屬充分授權。小布希厭惡騎牆派的政治人物與官員，故他極 為要求與重視部屬的忠誠度，一旦將他們納入團隊之後，就非常信 任並給予充分授權，並尊重每位同仁。如果遭遇重大問題，通常會 先找出該問題的核心，再找人組成專業小組，研提政策選項。如果 團隊成員對選擇某一政策選項達成共識，小布希通常會尊重他們的 意見就此批准，如果團隊成員們對政策選項意見分歧，那麼小布希 將會做出最後裁決，擔負最後成敗責任的決策者。
（四）手腕靈活精於協調化解對立。八年的德州州長歷練，使小布希培養 出靈活的政治交際手腕與對民意敏銳的觀察力。對於不同的意見與 批評，也有包容的雅量。105此外，小布希在競選期間抨擊中共為「戰 略競爭者」，勝選之後即透過錢尼與鮑爾在公開談話中表達善意，
願與中共合作發展友好關係，以減少中美之間的利益衝突。另911事 件後，美國亟需中共參與反恐合作，故積極化解歧見拉近距離，在 一年左右的時間中，就與中共領導人江澤民進行了三次的「布江峰 會」，成功將中美關係帶出「軍機擦撞事件」後的緊繃陰影。
（五）果斷、堅決、明快的決策風格。911事件發生當天上午九時，小布希 正在佛羅里達州的一所名為Emma E. Booker的小學訪問，在接獲萊 斯電話通報一架飛機撞上世貿中心時，小布希仍愉快的和二年級的 學生笑談風聲。在白宮幕僚報告第二架飛機再度撞上世貿中心時，
小布希則面有凝重，但仍力持鎮靜繼續參訪校區行程及與小朋友們 交談，並發表了幾分鐘對於教育政策的看法。接者，再九點卅分結 束參訪並隨即在該校新聞簡報室對媒體宣佈：「恐怖份子正在攻擊 我們的國家」，隨後並迅速的展開相關的應變處置措施，面對如此 重大事件，小布希表現出堅決的領導特質。106在911事件當天這樣的
104 Bob Woodward, Bush at War (New York: Simon & Schuster Press, 2002), 256.
105 〈作風大而化之，小布希能包容異見〉，《中國時報》，民國 89 年 12 月 14 日，版 A3。
106 Stephen Mansfield, The Faith of George W. Bush (New York: Jeremy P. Tarcher / Penguin Press, 2003),
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混亂場景中，由於小布希表現的自信滿滿，小布希很快的成為美國 歷史上最受歡迎且最有權力的總統。911事件後的兩週，小布希獲得 從政以來最高的聲望，他的民意支持度由先前的51%驟升至90%，政 界對於他的領導與危機處理也都給予正面的評價。
接下來探討小布希的世界觀。小布希在美國的外交政策上提出了改 變，改變的不是美國對外的目標，而是達成這些目標的手段，他所憑藉的 是單邊的行使美國的力量，而不是讓國際法或國際機構來約束他，小布希 讚揚具有主動攻擊性的先制攻擊，貶抑被動的嚇阻戰略或圍堵戰略；其外 交政策的革命有兩個方面，首先在危險的世界中確保美國國家安全最好的 辦法，就是擺脫盟友、友邦和國際建制的約束，小布希認為多邊條約只會 約束美國和締約國，對於那些正在傷害美國利益的流氓國家，根本沒有約 束力；其次、一個不受拘束的美國，必須使用美國的力量來改變世界的現 勢；此也反映小布希在外交政策對於單邊行動的偏好，小布希認為，美國 在世界事務上必須扮演一個主動的角色，他並警告，保護主義和孤立主義 是通往混亂的捷徑，將會引發他國對美國權力的挑戰，且會導致一個停滯 不前的美國及蠻荒的世界。107所以，在小布希單邊主義下的世界觀，自然可 以想像其一上任就力倡全國飛彈防禦、著手廢除反彈道飛彈條約，拒簽京 都議定書，不加入國際刑事法院，並於日後發動阿富汗與伊拉克戰爭諸般 作為，也就不感意外了。
二、國安團隊的特色
小布希的國安團隊中最重要的成員均為老布希總統的舊屬或是共和黨 中元老，與布希家族有濃厚之淵源。副總統錢尼，是老布希總統的國防部 長，共和黨中第二號人物、資深大老。國家安全顧問萊斯，是老布希時代 在國安會中備受賞識的年輕菁英，學而優則仕，老布希引薦後繼而被小布 希延攬為競選團隊外交顧問，在國際事務方面對小布希助益甚深，堪稱是
130-133.
107 Ivo H. Daalder and James M. Lindsay, American Unbound: The Bush Revolution in Foreign Policy (Washington, D.C.: The Brooking Institution, 2003), 35.
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其外交導師。國務卿鮑爾，是老布希政府時期的參謀首長聯席會議主席，
在波斯灣戰役中立下汗馬功勞備受肯定。國防部長倫斯斐雖不是老布希的 舊屬，但早在福特時期就擔任國防部長，是共和黨中的元老重量級人士，
早年更一路提攜錢尼，與錢尼關係極為深厚。此外，除了這四位團隊核心 成員，其他如副國務卿阿米塔吉（Richard Lee Armitage）、副國防部長 伍弗維茲（Paul Wolfowitz）等重要官員，均受到小布希的高度倚賴，亦 為代表政府對外訪問與談判的關鍵人物，在政府決策過程中亦扮演相當重 要的角色，他們曾於老布希麾下，與錢尼關係亦相當密切，整體來說，小 布希延續了其父的班底菁英為其效力。
錢尼、萊斯、倫斯斐、鮑爾四人，在立場上有所謂的「鷹派」與「鴿 派」之分，「鷹派」以錢尼及倫斯斐為首，萊斯「亦鷹亦鴿」，鮑爾則屬
「鴿派」。108另從國際政治現實上來看，錢尼、萊斯、倫斯斐是主張保守的 單邊主義者，追求與維護美國獨霸全球的超級地位，如小布希上台初期的 一連串強勢作為，不難看出單邊主義作風的影響力，展示出美國至上的行 事風格；鮑爾則是主張較為溫和的多邊主義者，冀望透過多邊合作發展友 好的國際環境與國際關係。鮑爾在接受國務卿提名發表演說時，宣稱美國 將與俄羅斯及中共合作，不會把他們視為「潛在的敵人」，但也不會視之 為「戰略夥伴」，而是把他們當作是正在尋求自己方向的國家。109所以不論 是積極追求安全、權力的錢尼、萊斯、倫斯斐，或是主張「多邊友好」但 也堅持部署「全國飛彈防禦」的鮑爾，他們都注重國際政治中的現實因素，
「鴿派」。108另從國際政治現實上來看，錢尼、萊斯、倫斯斐是主張保守的 單邊主義者，追求與維護美國獨霸全球的超級地位，如小布希上台初期的 一連串強勢作為，不難看出單邊主義作風的影響力，展示出美國至上的行 事風格；鮑爾則是主張較為溫和的多邊主義者，冀望透過多邊合作發展友 好的國際環境與國際關係。鮑爾在接受國務卿提名發表演說時，宣稱美國 將與俄羅斯及中共合作，不會把他們視為「潛在的敵人」，但也不會視之 為「戰略夥伴」，而是把他們當作是正在尋求自己方向的國家。109所以不論 是積極追求安全、權力的錢尼、萊斯、倫斯斐，或是主張「多邊友好」但 也堅持部署「全國飛彈防禦」的鮑爾，他們都注重國際政治中的現實因素，