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第六章 結論
911恐怖攻擊事件，不但深刻改變美國的安全觀和戰略觀，對於小布希 總統的世界觀和外交觀，更是帶來相當大的影響。350911事件後美國與世界 大國的互動，重新界定了國家之間的敵友關係，美國當然以其涵蓋全球的 軍事、經濟力量和文化影響力，仍是穩坐全球唯一超強的地位。反觀世界 其他大國，除英國之外，俄國、法國、德國、中國等，在期望世界可以多 極發展的前提下，朝向弱化甚至挑戰美國獨霸的局面而努力。因此，從伊 拉克戰爭前、後的國際外交互動上，明顯可以觀察到不同國家的立場與作 為，然對美國而言，911事件所帶來的衝擊成為「布希主義」具體實踐的重 要因素。
小布希政府在911事件後，將恐怖主義與大規模毀滅性武器掛勾，並假 設其可能對美國本土帶來前所未有的威脅，正因為此一安全觀的改變，美 國的安全與外交戰略也相對的有所調整，進而促使布希主義應蘊而生。布 希主義強調應善用美國全球超強的地位，建立以美國為核心的世界秩序，
重視推廣民主的意識型態並以政權更替作為手段；在面對國家安全遭受挑 戰時，不惜採取預防性戰爭的策略，甚至必要時採取單邊主義。由於小布 希政府多次置國際規範和條約不顧，及表現出強烈的單邊主義傾向，招致 許多批評，例如美國國際金融家索羅斯（George Soros）就認爲，小布希 政府的對外政策視國際關係僅是一種純粹的權力關係，而不是法律關係，
美國位居將其觀點、利益和價值強加於全球各國身上的強勢地位。351
基於反恐需要，小布希政府化被動為主動，積極與盟邦及大國之間制 定合作議程與建立建設性的外交關係，爭取在反恐戰爭中的領導角色。美 國因此順利在中亞、南亞及東歐地區建立據點，建立更強而有力的全球戰 略態勢。伊拉克戰爭後，更掌握支配了經濟戰略資源－石油的繼續供應，
350 Michael Hirsh, “Bush and the World, ” Foreign Affair 81, no.5 (September / October, 2002 ): 18-43.
351 索羅斯（George Soros），《美國霸權泡沫化：重思美國的角色》（The bubble of American supremacy : correcting the misuse of American power），林添貴譯（台北：聯經出版事業股份有限公司，民國 93 年），
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鞏固了美國在中東地區的優勢領導地位。
911事件後，恐怖主義成為人類和平與安全的重大威脅，反恐成為各國 政府高度關切的國家安全事項，共同打擊恐怖主義也成為國際關係的主 軸。小布希政府順勢運用此一契機，積極強化美國安全戰略，並突破傳統 歷史上的地域限制，成功將美國勢力向外擴張，締造出更為強勢的美國霸 權。
第一節 研究心得
一、「先制攻擊」的攻勢戰略首度納入國家安全戰略
小布希上任後至911事件爆發前，基於美國是當今全球軍力最強大的國 家的，認為美國安全戰略採取守勢戰略即足以確保其國際優勢地位，因此 並無攻勢戰略準備的必要；雖然國際環境確實仍有新的威脅存在，然因其 仍存在不確定性，故無須採用主動對抗態勢。再則，經由「全國飛彈防禦 系統」的建立與嚇阻能力的加強，應可大幅提高預防威脅的能力。雖然小 布希強調守勢與嚇阻，卻也同時增強快速攻擊力與高科技的提升，如有必 要隨時都可以進行迅速的反擊。
911事件後，小布希政府為了維護其國家安全，不惜採取直接且帶有濃 厚攻擊性的安全戰略，向全球恐怖主義開戰，攻打阿富汗塔里班政權。小 布希在2002年1月29日發表的國情咨文，提出「邪惡軸心」一詞。352小布希 的「邪惡軸心」說詞引起相當爭議與批評，除了用詞過於強烈外，尚有擴 大國際反恐範圍之嫌，乘機懲罰對美國不友善的國家。然而事後發展顯示，
小布希邪惡軸心的說詞並非失言，而是有意凸顯美國強烈關切毀滅性武器 製造與輸出的問題。事實上，從國情咨文發表後，反擴散與防止恐怖組織 獲取毀滅性武器，即成為小布希政府安全戰略的主軸與核心，任何有助於
352 George W. Bush, “President Delivers States of the Union Address,”
http://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2002/01/20020129-11.html (accessed March 18, 2011).
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達到該目的作法，不論手段是否正當或合乎國際規範，似乎皆能為美國所 接受與合理化。相對的，任何不利於該目的的障礙，美方則有意將其剷除。
2002年9月30日公布的美國國家安全戰略，將實為預防性戰爭的先制攻 擊明定為其戰略手段之一，且將對恐怖主義採取果斷、單獨的打擊行動，
並強調美國是全世界最強大的國家，其無與倫比的軍事力量，絕不容許挑 戰。這些措施，充分體現了小布希政府的戰略思維，乃是以美國的安全與 利益為主要考量，並且具有攻勢性的戰略作為。
發動伊拉克戰爭，這是小布希政府展現採取預防性戰爭最明顯的例 子。從小布希政府處理伊拉克問題的手段與發展過程觀之，可以清楚看到，
為了鏟除伊拉克，在始終缺乏正當理由之下，小布希政府乃以強大國力為 後盾，以戰爭為手段，運用一切可用資源（包括國內與國際），掌握國際 反恐時機，不斷向伊拉克與國際社會施壓，迫使各方不得不妥協就範，接 受美國方案對伊拉克動武。整個過程顯示，美國單方強力主動，國際各方 被動回應；而且美國強勢主導全部議程與行動，國際各方只能隨之起舞。
然而攻勢戰略易升高國際衝突，而且會激發強權間的權力競逐。打完 伊拉克戰爭後，美國與回教世界國家的矛盾與衝突不斷擴大，同時美國與 其它強權國家的心結也逐漸加深，包括與盟國之間。姑且不論小布希的功 過是非，惟其在美國甚或世界上已具有一個重要的歷史定位。
二、維護本土安全成為美國安全戰略的重心
國際重大事件的發生，往往會對區域、國家或全世界安全與穩定造成 重要的影響，911事件就是一個明顯的例子。911事件使小布希政府體認到 美國的國家安全已不限於流氓國家的威脅，恐怖份子攻擊的破壞力已超越 了往昔的威脅與界限，美國堅不可摧的神話也徹底破滅。因此，小布希政 府對其國家安全戰略作了大幅度的調整，將反恐、反擴散與確保國土安全 視為美國國家安全戰略的目標重心。
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美國的國家安全戰略對於國家安全這一問題，在911事件前，是從全 球與地緣位置的角度考量，而將重心至於國外。但自911事件後國土安全問 題頓時成為美國安全戰略的重心。為了維護美國本土的安全，全面防制恐 怖主義入侵，小布希政府成立專責的「國土安全部」，制定相關機制與應 變措施，因應恐怖主義所帶來的美國國內安全危機。
2002年11月25日小布希在白宮簽署了成立「國土安全部」的法案，於 次年2003年1月1日美國國土安全部門正式運作，其成效如下：353
（一）全球秘密監控
美國國土安全防衛其主要作為除在本土執行安全防衛之工作，持續 查察恐怖組織，更於全球各主要國家、港口建立安檢據點，對全球往來 之貨物與人員展開複雜綿密的監控工作進行清查，以管制違禁品之運 送，與可疑對象之追查。此舉當然具有形式上與實質上示範之意義，但 主要之目的還是要將各項威脅訊息經彙整之後，直接對目標採取先制行 動。
（二）整合國家安全系統
在911事件之前，美國國土安全工作是由聯邦政府所負責，即由內 政、外交、國防、國安單位所負責，由於美國國內、外情報與治安單位 是分散與獨立執行任務，使情報資源無法統一結合運用。911事件後，為 有效打擊國內恐怖組織，防止海外恐怖組織之輸入，整合國內情報與執 法單位，與駐外情資單位結合成為本土安全首要之工作，整合主要目的 就是在統籌各方面的安全情報，跟蹤每一條線索，以發現和防止發生悲 劇的陰謀。
（三）重建國家安全信念
美國國土安全部的任務就是透過國內與全球情報預警通知，對恐怖 組織採取因應措施，並予回應。美國全球反恐戰爭戰略之執行，對內就 是要化解美國民眾對國土安全威脅之疑慮，並藉以傳達美國政府護土的 決心。對外希望透過情報交換與傳遞，協助友邦能對恐怖組織的行動及
353 李明峻，〈美國國土安全部設置與功能〉，收錄《國際反恐與亞太情勢》，邱稔壤編（台北：政治大學 國際關係研究中心，民國 93 年），頁 270-278。
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時採取反制。使美國與友邦於國內外建立起的情報網，發揮防護功能，
當恐怖組織份子的意圖觸擊此防護網時，其打擊恐怖組織之機制立即自 行啟動，使美國國土能更加安全，拒恐怖行為於境外或初始階段即予消 滅。
國際恐怖主義的氣焰與活動雖有減緩現象，但恐怖組織絕不會因此 消除，頭號打擊目標基地組織也尚未剷除，美國勢必不會改變其反恐戰 略與決心，打擊恐怖主義維護美國利益與確保美國國土安全，仍會是美 國最重要的任務。
三、輕視國家主權原則的政權更替戰略作為
小布希政府藉由強調恐怖主義與國家、恐怖主義與專制制度，以及恐 怖主義與大規模毀滅性武器之間的聯繫，以證明採取政權更替戰略作為之 必要性與合法性。然在老布希政府和柯林頓政府時期在與海珊政權及恐怖 主義進行對抗過程中，都未以更替政權作為目標。一方面擔心超出美國能 力，另一方面擔心推翻海珊政權後，將導致伊拉克分裂，造成伊拉克黎巴
小布希政府藉由強調恐怖主義與國家、恐怖主義與專制制度，以及恐 怖主義與大規模毀滅性武器之間的聯繫，以證明採取政權更替戰略作為之 必要性與合法性。然在老布希政府和柯林頓政府時期在與海珊政權及恐怖 主義進行對抗過程中，都未以更替政權作為目標。一方面擔心超出美國能 力，另一方面擔心推翻海珊政權後，將導致伊拉克分裂，造成伊拉克黎巴