第二章 美國國家安全戰略的內涵及演變
第二節 美國國家安全戰略制定的影響因素
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的目標，對未來戰略環境進行評估，選擇達成戰略目標的手段與方法，並 整合與國防有關之政、經、心、外交及其他戰略，而提交總統與國會的報 告。47有關國防戰略，柯林頓在其任內並未提出相關報告；而小布希則分別 於2005、2008年具體提出國防戰略。主要內容包括：戰略環境評估、國防 戰略的目標、能力與手段、緊急應變程序等。這份報告是國防部長對未來 國防事務的大政方針，指導參謀聯席會議軍事戰略的目標方向。這份報告 依據未來戰略環境的變遷、安全威脅的挑戰、四年期國防總檢的評估報告，
修正當前兵力整建的方向，但不提兵力架構、整建項目與資源需求。所以 這份報告對國家軍事戰略而言，是國防政策方向的指導，而四年期國防總 檢則具體指導國家軍事戰略建軍備戰。
從以上的說明，可以歸納美國的「國家安全戰略」是其「國防戰略」、
「四年期國防總檢」的指導，所代表的是國家安全領域的思維，建立起以 其為中心的指導，統一國家對全面環境的認知，以及尋求如何建立有效的 安全、經濟與推展民主的政策，以應對美國所面對的挑戰；亦就是考量國 家安全、經濟繁榮與推展民主下，由總統所提出之「國家安全戰略」指導 國防部長所提出之「國防戰略」、「四年期國防總檢」，「國防戰略」、
「四年期國防總檢」並向下指導由指導由參謀首長聯席會議主席所提出之
「國家軍事戰略」。此三種戰略，體系層次分明，形成「國家安全戰略」
上乘國際關係理論，向下指導國防部的建軍備戰。
第二節 美國國家安全戰略制定的影響因素
政治學者杭廷頓曾經指出，國家安全政策的制定過程，主要是受到兩 個因素影響。第一個是國際政治因素，也就是國家行為在充斥著權力平衡、
戰爭、和平以及各種武力威脅和外交折衝的環境下所受到的影響；另一個 是國內政治因素，不同利益團體、政黨以及社會階層為了各自利益及目標
47 曹雄源，《戰略解碼：美國國家安全戰略的佈局》（台北：五南圖書出版股份有限公司圖書，民國 98 年）， 頁 25-27。
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相互衝突，進而影響國家安全政策的擬定。48。
依照美國學者薩克宣（Sam C. Sarkesian）等人的說法：「國家安全 政策就其定義而言，是與軍事力量相關的，國家安全與外交、內政有所區 分，主要區別在於使用武力的可能性。」所以國家安全政策的概念引申為：
「國家安全政策主要在於制定並履行國家安全戰略，創造一個有利於美國 國家利益的環境。」49換言之，國家安全政策制定的方法對美國國家安全戰 略的制定也有連帶關係，而主要決策者對國家安全政策與國家安全戰略的 制定皆有影響力。
國家安全戰略是國家利益與目標的體現，也是制定和實施國家整體戰 略的根本依據，其制定的過程必須有諸多層面考量，也可能受制於環境的 波動影響與人為因素的控制，因此國家安全戰略絕對不是一個靜止不動的 策略，而是包含界定、評估、結合一個國家全體人民不同利益與價值不斷 調整與變動的過程。美國國家安全戰略的制定，考量的因素除了確保國家 利益外，尚包括安全、經濟繁榮、民主與人權等，以強化對國家安全戰略 的全面論述。
一、國家安全戰略制定的影響因素
國家安全戰略的制定、實施和調整，主要考慮因素包括戰略環境、國 家利益、國家實力及安全觀等。
（一）戰略環境
戰略環境(Strategic Environment)是一種客觀存在的事實，也是一 種不斷變化的時空環境，但是戰略環境的認定，卻是客觀的評估夾著主 觀認定的一種價值取向。50就任何政府體制而言，對國家所處的戰略環境
48 Samuel P. Huntington, The Common Defense (New York: Columbia University Press, 1961), p.1.
49 薩克宣（Sam C. Sarkesian）、威廉斯（John Allen Williams）、辛巴拉（Stephen J. Cimbala）著，《美國國 家安全：決策者、過程與政治》（U.S. National Security： Policymakers, Processes, and Politics），郭家琪 等譯（台北：國防部史政編譯室，民國 94 年），頁 18-19。
50 楊毅編，《國家安全戰略理論》（北京：時事出版社，2008 年），頁 39-40。
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的客觀評估是必要的，也是國家賴以生存的利基。一方面，必須長期審 慎觀察，用於察覺內、外在環境的變化，以掌握環境的變與不變；另一 方面，在主觀偏好與能力資源的考量下，因時、因地的構思出因應的戰 略設計，期使戰略設計能與時俱進無損其利益，亦藉由戰略佈局營建有 利的局勢，創造更大的戰略利益。
國家戰略目標是隨著戰略環境改變而轉變，而轉變的主要因素是來 自不確定對手(adversary)的戰略運用所致。國家所面對的戰略環境並不 是一成不變的，同樣地，由於對手亦會隨著戰略環境不斷地調整變化，
所以國家的戰略目標亦應隨之調整，以便在追求國家最大利益的同時，
不致因失去對戰略環境轉換的有效掌握，使國家利益蒙受損失，或使國 家安全招致危險。
由戰略環境所涵蓋的範圍來看，戰略環境應包含兩大部份：第一部 份是「國際因素」，也就是外在環境對國家安全戰略建構與發展的影響。
此一部份包括現存敵國(或潛藏敵人)的威脅程度、國際政治、經濟、軍 事、外交環境對國家政策推展的影響程度。第二部份則是「國內因素」，
亦即是國家內部之政治、經濟、軍事、心理、科技能力，對國家當前與 未來戰略建構與發展的影響。
（二）國家利益
國家利益是影響和制約國家安全戰略的最基本因素，是一種基於國 家「生存安全」為主的價值判斷。制定國家安全戰略，最緊要的工作就 是確定一個國家的國家利益，國家利益決定了國家的基本方向，決定了 國家資源需求的類型與數量，也決定了國家實現目標所必須遵循的資源 運用方式。51
國家利益種類的劃分，紐克特南（Donald E. Nuechterlein）將其
51 阿特（Robert J. Art），《美國大戰略》（A Grand Strategy for America），郭樹勇譯（北京，北京大學出版 社，2005 年），頁 56。
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區分四種利益：（一）生存利益(survival interest)，在敵人可能採取 軍事行動，國家生存遭遇威脅的情況下，任何決策均涉及生存利益，判 斷標準在於當事國是否遭遇立即、明顯的危險；（二）極為重要利益(vital interest)，任何影響國家政治、經濟和人民福祉的事項，其中最主要的 是對國家安全有影響者；（三）主要利益(major interest)，大多數的 國際問題都可能涉及國家主要利益，衡量標準在於國家的經濟利益、政 治 穩 定 、 人 民 福 祉 是 否 受 到 影 響 等 ； （ 四 ） 周 邊 利 益 (peripheral interest)，不涉及國家福祉的事項均屬於周邊利益。52
大陸學者閻學通從階級利益的思維角度指出，國家利益具有雙重概 念：一種概念是國際政治範疇中的國家利益，指的是一個民族國家的利 益。另一種概念是國內政治意義上的國家利益，指的是政府利益或政府 所代表的全國性利益。前者的英文是national interest，是國家追求生 存不變的國家目標利益，不因國家政體的不同而有不同，也不因統治階 級與被統治階級的利益不同而有所不同；後者的英文是interest of state，利益是統治階級的一種工具，反映出統治者的意志與偏好，也是 以國家形態所代表的統治階級利益，舉凡政治、經濟、文化等均屬之。53 前者所指的是生存利益，後者卻是因應不同型態的政府，以及不同價值 判斷標準的政府，各自所追求之國家利益。
每一個國家都有其不同於他國的國家利益，但其主要精神均是尋求 該國的生存、安全與發展。不論國家依據何種環境條件所制定之戰略目 標，利益是一切戰略思考與政策制定的前提，也唯有在此一標準量尺下，
戰略目標才會顯現意義與價值。以美國對台為例，1950至1960年代，美 國對台利益主要在安全方面，台灣是圍堵共產主義擴張的前哨；1970年 代，當中蘇共分裂時，華府則視中共為圍堵蘇聯而具有戰略價值的夥伴，
更勝於是台灣海峽的對峙敵人。自那時起，美國在台利益主要在貿易、
經濟與非官方關係。經由《台灣關係法》（Taiwan Relations Act），
52 林碧炤，《國際政治與外交政策》（台北：五南圖書出版股份有限公司，民國 88 年），頁 209。
53 閻學通，《中共國家利益分析》（天津：天津人民出版社，1997 年），頁 4-6。
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華府亦承諾其在台灣的安全利益，但主要關切仍在維持西太平洋的和平 與穩定。於是台海安全與有限軍售台灣以維持台海和平情勢，已是美國 在此地區維持經濟與軍事利益的安全要件。54
（三）國家權力
國家權力是主權國家制定和實施國家安全戰略的基礎要素之一，是 作為實現國家目的的手段，是實現國家安全戰略目標的最基本依靠，國 家安全利益的維護更離不開國家權力。55
摩根索（Hans J. Morgenthau）為權力下的定義是：「兩行為者間 的關係，行為者A有能力控制行為者B的心意與行動；而權力既是國家追 求的目標又是國家可用來達成目標的手段；權力包含武力（即行為者A明 白的威脅或使用軍事、經濟等其他強制性手段，來使行為者B願意聽從其 意志行事）、影響力（是行為者A採用說服手段使行為者B願意聽從其意 志）與權威（行為者B願意服從行為者A的指示行動）三種成分」。
綜合而言，權力指的其實就是力量，它不僅是一種能力與影響力的 表現，亦是一種國家地位的展現。另外，權力具有幾項特性：(1)目的性：
即國家具有追求權力的目的；(2)工具性：即國家的能力可以成為政策的 工具；(3)認知性：即國家的權力經由國際成員的承認，而成為實質的力 量；(4)相對性，即權力構成要素的相對關係，及不同成員間的相對關係；
(5)累積性：即人力、經濟力與軍事力匯集成為國家的力量。56
(5)累積性：即人力、經濟力與軍事力匯集成為國家的力量。56