個案分析

台灣社會傳統的思維邏輯普遍認為，國家大型建設的投入是帶動地方繁榮發 展的主要動力。國立高雄大學的設立，便是希望帶動北高雄地區的地方發展，企 圖化解高雄市長期以來重南輕北的都市發展政策。然而，國立高雄大學設立的過 程正如同初學步的嬰孩一般步履顛簸，從區段徵收的開始實施至都市設計的管 控，一共歷經了八年的時間，計畫不僅消耗了大量的資源與時間，更導致地方民 眾的抱怨連連與抗爭不斷。地方民眾的不滿其來有自，由一開始區段徵收土地發 還的比例至都市設計建築退縮管制，始終都有著高分貝的反對聲音與拒絕配合的 態度，而這一切的衝突更因公部門近期積極強制管控建築退縮而上漲至最高點。

然而，由當前世界各國的發展經驗上來看，二十一世紀都市發展的新趨勢強 調回歸自然與生態平衡，永續發展議題下提倡的「適合步行的城市」成為人們的 關注焦點，一個人性化而適宜居住的生活環境，提供必須的人行環境是不可或缺 的。建築退縮以留設人行步道的都市設計管制，確實為都市發展中所必須的計畫 工具手段。綜觀台灣其他都市設計管制地區之經驗，比照高雄大學特定區都市設 計管制之執行可發現，高雄大學特定區都市設計管制建築退縮規定引起爭議之因 如下述二點：

一、市政府內部相關主管機關間對地區開發缺乏共識

現行台灣行政體制中，一個新地區的開發需經由諸多主管機關之審議，而地 方政府則以地政處、都市發展局（或城鄉發展局）、建管處為三大主要管控機關，

地政處負責地方的地籍分劃，都市發展局負責地方的整體規劃，建管處則負責建 築管理，不同的職責劃分卻同樣對地方發展有著決定性的職權，因此，在進行新 地區開發前，三個單位對於地區開發的願景與開發方式、相關法規執行等需有一 致的共識，方能切確成就一符合居民需求之地區開發。然而，高雄大學特定區都 市設計管制過程卻呈現了市政府內部相關主管單位意見分化的情形，導致後續法 規執行遭遇紛爭不斷的窘境。

高雄大學特定區為區段徵收地區，在都市計畫主要計畫與細部計畫階段由地 政處所負責，土地分割發放完成後，由都市發展局制訂之都市設計審議規範進行 開發建築之規範與都市設計審議，而建築開發許可則由建管處所進行核發，在地 區開發規劃過程中，地政處、都市發展局與建管處對於都市設計之作法始終未能 達成共識，多頭馬車進行的結果，導致土地分割形狀未符合都市設計之構想，且 在都市設計規範正式公告實施前，即已有部分開發個案取得建築許可並進行開發

興建，形成現今建築退縮所形成之人行空間有不連續之現象，前後依循法規之差 異亦使得開發者與民眾產生比較心理與不平之鳴。

由高雄大學特定區建築退縮規定執行過程發現，在主要計畫與細部計畫階段 尚未有明確的都市設計目標與內容，建築退縮規定亦僅提示主要道路須進行建築 退縮，都市發展局雖提出初步的都市設計構想，但與地政處溝通失效的結果，致 使土地分割形狀未能符合都市設計之構想，其後，於都市設計規範公告實施前，

地政處完成土地發還，建管處亦開始審核特定區所提出之建築許可申請，形成現 今前後依循法令之爭議，行政部門間相互溝通失效之弊端在此個案中成為後續爭 議的主要因素。

二、公部門與地方無效的溝通模式

意見溝通的過程是都市設計審議機制的核心，而在台灣現有的規劃模式中卻 沿襲以往都市計畫之習慣，以公聽會、說明會等方式進行，會議討論的過程偏向 單方面的陳述，會議的討論結果往往與後續修正結果有所出入，在現今民眾自主 意識強烈的社會型態中，易造成民眾意見不被重視的感受，進而產生民眾抵制法 規制度執行的現象。都市設計規範管制建築退縮規定，直接影響到民眾使用自有 土地之權益，在法規制定過程中，必須經過相關各界（地主、地方居民、建築師、

不動產投資業者等）針對地方發展脈絡與限制，作積極而持續的討論，方能提高 規定之可行性，且降低反彈的爭議。

由高雄大學特定區的個案中可發現，自地區計畫初期至今，幾項爭議點是不 停反覆的被提出，顯示各方意見未能確切的表達並進行討論，乃致演變為持續紛 爭不斷，甚且僵持對立的情勢。由高雄大學特定區個案歷次溝通記錄觀之，地方 對於建築退縮規定的用義無法理解與想像，而公部門對於地方所面對的不動產銷 售價格下跌、開發規劃困難也沒有深入瞭解，一次又一次的會議與計畫案，流於 情緒的宣洩與辯論，未能針對建築退縮規定的修正達成共識，足見與此地區土地 開發相關各單位與團體之溝通呈現失效的現象。

二十一世紀的今日，土地開發所應著重的不應只侷限於地區願景構想與發展 規劃，建立結合公部門與私部門共同協商溝通的機制成為今後地區開發的首要任 務，與土地開發相關之單位與團體（地主、地方居民、建築師、不動產投資業者 等）應形成全新的伙伴關係，在立足點平等的前提下，基於資源整合與效益共享 的原則，交換彼此的理念與觀點，達成地區開發之共識，亦可提升地區開發計畫 之可行性。

都市設計管制建築退縮規定在國外已行之有年並展現相當亮麗的成果，在台 灣卻是近十年來方始起步的政策，因著國情民俗的不同，國外所已累積成就的體 制在台灣不一定全然適宜，因此，在參考國外執行經驗的同時，台灣也正摸索著 屬於自身所適用的都市設計審議體制，高雄大學特定區實施都市設計管制建築退 縮所引起之爭議，所呈顯的即是長久以來隱藏在行政體系中之積弊，各自為政的 都市計畫體系與建築體系，甚或可說是鬆散的行政制度，逐漸的成為地區開發及 都市發展的絆腳石，這是極力追求在國際舞台有所表現的台灣最迫切的危機，本 研究透過高雄大學特定區都市設計執行歷程與爭議呈現，期望給予今後新開發地 區相關單位引為借鏡，並以此警示台灣都市計畫體系之弊病。