美國經驗

美國都市設計的起始乃以 1893 年的芝加哥萬國博覽會為契機所展開之都市 美化運動（City Beautuful Movement），丹尼爾‧伯漢（D.Burnham）是此運動的核 心人物，不僅是芝加哥萬國博覽會的設計者，且為舊金山提出代表性之都市設計 案，此後，都市設計成為美國各城市美化都市環境、提升生活品質的都市規劃方 式，而建築退縮管制也由舊金山都市設計案沿用至今，成為都市設計管制要項。

二十世紀初由地方政府制定的土地使用分區管制規則（Zoning regulation）是美國 都市設計的主要工具，在 1926 年的尤克里德判決（Euclid decision）和 1928 年的 標準都市計畫權限賦予法（Standard City Planning Enabling Act）獲得聯邦政府追 認，成為都市設計管制之法源依據。

1920 年代受英國花園城市運動（Garden City Movement）影響進行郊區社區開 發，也確立了以機能為重點的都市設計理念，以此概念進行開發的典型案例有 1924 年的陽光花園城（Sunnyside Gardens）與 1928 年的雷德朋（Radburn），而 1929 年由培雷（Clarence Perry）所提出的「鄰里單元（neighborhood unit）」概念，則對 其後美國新社區開發有深遠影響。二次戰後，美國運輸路網大幅度的改進，使城 鄉差鉅拉近而呈現因依賴汽車而興起的郊區化現象，為降低民眾對私家車的過度 依賴，美國國內興起全面性的大眾運輸建設，都市亦興起綜合計畫（Comprehensive plan）風潮，又稱之為基本計畫（general plan）或主要計畫（master plan），成為 二十世紀美國都市計畫的主要概念；急劇的郊區化現象使原本為都市活動核心的 中心區逐漸沉寂，都市基本設施及產業基礎開始衰退，文化機能開始停滯，居住 環境亦日漸惡化，因而產生一種嶄新而細緻的都市規劃新手法即「都市設計

（urban design）」，都市設計不同於前述的都市美化運動，其在公共政策的支持 下，以更細緻的規章，有效地控制都市環境品質，此波都市設計的風潮由舊金山 與紐約為起始點擴延至其他城市。

都市設計的意義在於解決都市發展中所遭遇之問題，主要目的在管制地區生 活居住環境，滿足機能的需求，是對都市生活環境進行操縱與塑造，強調專業整 合與市民參與，以當代一些都市形式來表達共同接受之意義的象徵。操作美國許

多城市之都市設計案的 Jonathan Barnett(1993)曾於其著作中提及：「都市設計是 以經常性的政策決策過程，作為擬定公共政策的枝幹，再將都市實質環境的設 計、改造及調整過程，和社會權力系統作緊密的結合，以較務實性的態度促成公 司部門的協調。…並不是預先勾繪出二十年後的發展型態，而是日常的決定，點 點滴滴累積的結果。」因此，美國的都市設計具備以下特色：

1. 以解決都市環境問題為目的，強調生活機能與景觀塑造。

2. 強調專業整合與民眾參與，以確保都市設計案符合地區發展需求。

3. 以公共設施引導土地開發，為促進都市發展，在土地開發初期就先鋪設 都市基本設施，特別是交通運輸及公園系統。

美國在都市設計工具上主要運用土地細分規則、土地使用分區管制、綜合計 畫指導等方式。在建築退縮規範制定至執行過程中，則以民眾參與、容積獎勵、

開發許可三種方式進行。以下將以美國舊金山之案例為說明；舊金山位於美國西 海岸，昔日乃重要貨運港口之一，棋盤式的市街規劃與高雄市相似，且其都市設 計計畫不僅為全美第一個都市設計主要計畫，其計畫之周詳與幅度亦是全美之 冠，對美國都市設計之實施與方向影響極大，瞭解其都市設計實施歷程與建築退 縮相關規定的操作模式，將可從中摸索出高雄大學特定區都市設計管制退縮線之 缺失，進而尋求解決對策。

一、都市設計規範的研究與民眾參與

丹尼爾‧伯漢（D.Burnham）曾在 1904 年由民間團體贊助提出舊金山計畫，

卻因 1906 年舊金山大地震而未能持續其研究，但這個具系統性的整體都市設計 對往後的舊金山都市規劃具有極重要之影響。自 1963 年起舊金山的市民驚覺城 市中不斷崛起的高層建築與密集的土地開發逐步的破壞著都市景觀，生活品質也 隨之日益低落，當地民眾因而自發性的組成委員會，督促政府進行全市的都市整 體都市設計，市政府乃召集當地各方面的專業人士包括建築師、景觀建築師、規 劃師等組成都市設計小組，開始從事長達三年之社會調查，實地走訪各社區，訪 查地區的資源分布與居民想法，從事全市性的都市設計規劃工作。

艾倫‧傑可布（Allan Jacobs）於 1967 年至 1974 年間負責舊金山都市設計規 劃，計畫主持人為理查‧海德曼（Richard D. Hedman），參予計畫的研究人員歷時 約一年才確定計畫目標並提出操作方法，內容包括都市發展背景（Background）、

現行計畫及政策（Existing Plans and Policies）、目標及標的（Goal and Objectives）

等三項先期報告；1974 年研究小組再提出二份重要的先期報告分別是發掘都市 的現存形式與意象（Existing Form and Image）及設計原則（Design Principles），形

式與意象的評估方式主要來自凱文‧林區（Kevin Lynch）所著之「都市意象（The Image of the City）」，並以專業的民意調查問卷，挖掘民眾對都市設計的看法後提 出。其研究方法與程序非常嚴謹，研究項目包含以下十一項（林欽榮，1995）：

1. 背景：舊金山之歷史、地理因素及都市形成之影響因素。

2. 現有計畫及政策：彙整現有相關之都市設計法令及研究成果。

3. 目標及政策：研析都市設計所須的規劃理想和目標及基本政策。

4. 現有都市形式及意象：逐區探討都市的景觀特色及建築風貌。

5. 都市設計準則：研擬環境及建築設計準則以達成都市設計目標。

6. 社會性調查：為求各社區的社會特性，實地訪問十三個鄰里社區，查訪 社區之空間組成及居民期望。

7. 實施方法步驟：研訂都市設計的實行方法及推動方式。

8. 全市的都市設計圖：經研究後所完成的整體都市設計計畫圖說。

9. 街道可居性研究：交通量對市街可居性的影響與控制。

10. 戶外空間的研究：對現有開放空間的實質研究，並探討居民對開放空間 的需求，提出一套改進的方案。

11. 鄰里及社區之研究：對區域及鄰里的社區研究。

此研究計畫為尊重居民意見並多次邀請建築、景觀、經濟、環保等專家與居 民代表、市府相關首長進行座談，共同研究對此研究提供意見。舊金山市市民對 都市景觀與生活環境品質的熱切關心成為此都市設計案成功之關鍵，而舊金山市 政府以長時間社會性調查探尋居民意見，謹慎提出都市設計原則之做法亦値得各 城市效法。

二、都市設計管制建築退縮的容積獎勵

1966 年舊金山的新分區管制規則依照功能將市中心區劃分為四個地區，服 務區樓地板指數¹為 7，一般區樓地板指數為 10，中心辦公室區樓地板指數為 14，

但是開發如果能在上述地區提供額外設施，則可獲得增加樓地板面積的獎勵，增 加額度最高為 15%；能獲得容積獎勵之建築元素包括兩個與捷運系統相關的設 施，一個是停車場設施，三個是除廣場外的人行步道設施，二個有關容積修正，

及一個提供大眾眺望平台的九種獎勵項目；此外，若能達到降低建築密度、維護 通風及採光等目標也給予獎勵，從建築線算起與廣場保持 20 英呎以上距離的人 行步道，給予 15%的容積獎勵，建築物建築退縮及縮小高層以上建蔽率者也都給

1樓地板指數與容積率完全同義，祇是前者係以百分率表示，後者則以比值表示。

予獎勵。當時成為全美都市土地使用管制中改革幅度最大的一個。

1974 年舊金山都市設計計畫（Urban Design Plan of San Francisco）公佈實施，

這份計畫內容是針對全市進行原則性的規範，條文內容多是原則性的設計方向指 引，詳盡的都市設計規範內容則由各區依地方特色自行擬定，每一座社區、每一 條街道都有不同的規範內容與建議圖說，以求切合不同的街道尺度、土地使用、

街廓大小、居住群體等因子之需求，解決其發展課題。以舊金山市中的 Mission Bay 區為例，Mission Bay 的都市設計規範中針對各區域不同形式的住宅形式提出規範 說明，並以圖表達建築元素間的位置關係，不同的建築形式被分配於不同的區 域，以形成其都市紋理特色，但仍賦予建築師自由發揮的空間，以展現各街區的 獨特性。與建築退縮相關的規定包括：退縮距離、開放空間留設方式、公共走廊 採光、植栽計畫、植栽槽等，並圖示如下圖 3-1

圖 3-1 舊金山都市設計建築退縮距離示意圖

圖 3-2 舊金山都市設計建築退縮 空間配置建議圖

資料來源：黃定國、錢學陶（2000）

舊金山都市設計計畫（Urban Design Plan of San Francisco）特別重視人性需 求，強調安全、舒適、與環境保育的城區規畫；計畫中並且提出一適宜人居的城 市應有開闊的開放空間，市中心尤其應有多樣化的開放空間設計，使在市中心工 作者能在步行可至的距離中到達一規模適中且陽光充足的開放空間，為鼓勵民眾 配合進行建築退縮，訂定以最高 15%的容積率為獎勵，因地制宜的建築退縮距離 規範增加計畫可行性，而建議圖示亦給予民眾遵循的指引，使民眾更簡易明白建 築退縮之意義。

三、都市設計審議制度 Board of Permit

Appeal

開發申請案

建築部門 Building Dept.

建築執照 City Planning

Commission 提請申復