第五章 結論與建議
第一節 研究發現
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第五章 結論與建議
本研究的動機肇發於協力合作提升新途徑的找尋，同時鎖定機關內部跨單位 個人績效考評機制為研究範疇，目的則在於分權式考績建議的提出，並且激發相 關之討論。藉由文獻檢閱與制度分析的初步瞭解，即便政府部門跨單位協力合作 日趨頻繁與重要，但不管是學術界或實務界，其所關注的焦點始終不及於考績機 制的探討之上。同時，除了相關文獻的理論推演，本研究更透過與受考員工、單 位主管、人事人員和專家學者的深度訪談，瞭解當前行政機關在跨單位合作考績 運作實況，並針對分權式考績的影響、可行性和制度設計與建議進行討論。在本 章中，將在第一節中對研究發現進行回顧與綜合討論；其次，在第二節針對研究 發現提出相關建議；最後，第三節則就本研究未逮之處提出後續研究發展建議。
第一節 研究發現
本研究首先發現當前考績制度在跨單位合作上存在著嚴重的落差，無法反應 與支援跨單位的合作需求，以下將分別綜述法制層面和實務運作層面的研究發 現。
一、考績法制層面的發現
就考績的法制層面而言，當前考績制度明顯呈現單軌直屬考核的模式，外單 位對於合作業務難有置喙之餘地，跨單位合作績效全觀的檢視機會主要落在考績 委員會審議與機關首長核定的階段。基於多元化的組成，考績委員會提供跨單位 討論考績的場域，但受限於「主管─員工」上下關係的延伸、考績保密和資訊不
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對稱等因素，考績委員會作為跨單位意見反饋的場域，仍存在結構性的問題。另 外，機關首長地位的高度雖然給與其跨單位宏觀的考績視野，但資訊不對稱和不 完全監控的問題，使其難以對個人表現有客觀且詳實的觀察。
此外，平時考核表中的「服務態度」和「領導協調」，以及年終考核表中「協 調」等考核項目，雖與團隊合作有所相關，但受限於本位主義與有限理性，直屬 主管難以客觀考核受考員工在跨單位合作業務上的合作、協調與績效表現。
再者，平時考核的結果若能定期反饋給受考者，將有助於「中程效果」影響 的發揮，使受考者得以強化或修正跨單位的合作態度與行為。但在後續的訪談中 發現，基於保密性的緣故，受考者對於平時考核，甚至是年終考核的評量內容，
幾乎是一無所知。這也使得「中程效果」的影響大打折扣。
另外，由於晉俸陞等規定和等第比例限制，助長考績輪流、抽籤或年資考量 等非績效相關的考績潛規則的濫用，導致考績的獎懲效果、激勵作用和行為修正 等功能難以有效發揮。
綜上所述，在現行考績的法制層面上的問題如下：
1. 跨單位多元意見難以在考績作成的過程中獲得充分的表達；
2. 雖然有團隊合作與溝通協調相關之考評項目列舉其中，但單軌直屬考評的 方式，使得考核者難以在跨單位合作業務上進行客觀且詳實的評量；
3. 「中程效果」的考績反饋受限於保密原則，難有作用；
4. 法制規定的結構性限制使考績的獎懲效果、激勵作用和行為修正等功能難 以發揮。
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二、實務運作層面的發現
首先，跨單位合作可以分為專案與流程二種模式。專案型的跨單位合作主要 由一個主辦單位和數個協辦單位所組成，主辦單位通常負有大部分或全部的成敗 之責，且多單向尋求協辦單位的支援與協助，因此存在課責不公和互賴不均的窘 境；相對而言，在流程型的跨單位合作中，各單位皆負有一定程度的責任，課責 較為平均，但組織疆界和專業壁壘所形成的本位主義，使得單位間的衝突較為激 烈。
其次，由於與本位主義相關的官僚地盤的鞏固、有限資源的保護、政策優先 性的捍衛、權責劃分的問題，以及專業和認知的歧異等因素，使得跨單位合作上 常出現對合作業務的消極敷衍、互動衝突和責任推諉等不合作的表現，不僅使單 位之間合作互動不良，更影響合作業務績效的達成。
長期而言，單位之間的合作互動是有來有往的非一次性賽局互動，而且每次 的合作經驗會成為組織記憶儲存於單位的合作歷史之中，進而影響下一次合作的 關係和互動。因此，在權力、資源和知識不對稱的情況下，即便權力小、資源度 依賴高或缺乏專業知識的弱勢單位常會屈從權力大、資源依賴度低或具有專業知 識的強勢單位，但弱勢單位會將此次不愉快的合作經驗納入合作的歷史紀錄中，
並伺機尋求報復的機會。
另一方面，為了解決眼前跨單位合作問題的燃眉之急，弱勢單位常會透過行 政、民意(代表)和司法(法規)等途徑，要求強勢單位履行合作義務，以確保合作 績效的產出。其中最常使用的便是行政途徑的解決辦法，首先是透過主管間的溝 通協調和人際關係的運作，已達成合作的共識。若主管間的協調無效，便尋求機 關首長的領導介入，給予強勢單位壓力，要求配合。此外，政治壓力、第三方結 盟或非正式說服工具也都是目前經常使用於跨單位合作問題上的解決方法。雖然
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這些途徑和方法的功效不容否認，但其人為色彩過於濃厚，過於依賴這些方法的 使用，對講求法制化的現代民主行政並非良方。
對於現行考績機制在跨單位合作實務上，本研究透過訪談歸納出下列三點問 題：
1. 不重視跨單位合作業務：對於跨單位合作業務的考核，目前主要是建立在直 屬主管考評所屬員工的模式上，雖然考核表上有與合作相關的考評項目，受 考者也相信擔任考核者的主管擁有考評的能力，但受考者大多不認為跨單位 合作業務的表現會受到相應的重視與公平客觀的考核。相較於主責業務，唯 一的考核者─直屬主管缺乏充分的動機和誘因重視跨單位合作業務，即便受 考者在合作業務上表現再好，也不會有相應的回報，導致受考者常是消極應 付跨單位合作業務。
2. 考績功能不彰：考績功能不彰的問題主要表現在考績評量不公與反饋不足二 面向上。由於各種考績偏誤的潛規則導致考績評量未能與實際表現扣合，使 得受考者對考評結果失去信心；復以考績評核的保密性更加劇考績反饋功能 不足的問題，受考者無法據以做為工作表現精進與改善的參考。因此考績淪 為形式化的利益分配工具，而不是績效管理的發展性工具。
3. 誘因激勵不足：在當前跨單位合作案中，通常是透過記功嘉獎的敘獎方式來 獎勵參與合作的人員。依照制度的設計，記功嘉獎對於考績會有影響，但實 際上由於考核者不重視合作業務，以及考績的功能不彰，使得受考者對於記 功嘉獎並不會有強烈的感受，所以受考者並不會為了爭取記功嘉獎而重視跨 單位的合作案；相反的，只有在考核者重視合作案時，受考者基於害怕受罰 的心理，才願意投入合作案的執行之中，但也多僅止於消極不犯錯，而非積 極勇於任事。
綜上，本研究發現雖然跨單位的協力合作在政府部門中日益頻繁也日漸受重
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視，但就考績制度而言，並未有一套相應的跨單位、甚至是跨部門的考評機制，
個人績效評量仍侷限於單一來源的主觀評量，不僅制度上缺乏多源考核的管道設 計，在考績運作的機制上，更因為對合作業務的不重視、考績功能不彰和激勵誘 因不足，使得公務人員在跨單位合作業務上未能有合理、公平與客觀的評量，導 致消極敷衍的態度產生，抑或受制於所屬單位的本位主義，使得單位之間在合作 互動上易生齟齬，最終影響跨單位合作的關係和績效。
其次，本研究發現公務人員和專家學者雖然大多同意分權式考績將有助於跨 單位合作的提升，但也將在考評機制、領導管理以及工作輪調等面向上產生影響。
同時，從可行性評估的分析上也發現「評估資訊來源」、「本位主義與績效衡量問 題」、「考績反饋效果」、「法制規範」和「比例原則」是影響分權式考績能否成功 的關鍵因素。以下將總結分權式考績在影響評估與可行性評估上的研究發現。
一、分權式考績可能產生的影響
本研究發現分權式考績對於政府行政可能產生的影響主要是在於跨單位合 作提升，但同時也將造成考評機制的變化、領導管理的轉變和間接影響輪調機制 等影響。
1. 跨單位合作提升
分權式考績一方面增加監控者以填補考核者與受考核者之間不完全監控的 隙縫，減少受考者在跨單位合作業務上「偷懶」的空間；另一方面讓外單位主管 成為考核者，將原本直屬主管獨佔的單軌考核模式轉變成多元分享的分權式考核 模式，削弱本位主義的影響，使員工更能尊重和回應來自不同單位的意見與需求。
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對此，本研究的受訪者雖大多能認同分權式考績在跨單位合作提升的效益，但基 於對當前考績評量的信、效度、公平性、比例原則、官僚權責歸屬、層級節制與 組織認同等面向上的疑慮，而對其可行性提出疑慮。
2. 考評機制的變化
分權式考績透過多源考核者主觀評量的彙整，對受考者在跨單位合作業務的 表現上，拼湊出較為全面且客觀的績效圖像，不僅減少直屬主管考核偏見的影響
分權式考績透過多源考核者主觀評量的彙整，對受考者在跨單位合作業務的 表現上，拼湊出較為全面且客觀的績效圖像，不僅減少直屬主管考核偏見的影響