第三章 我國考績現況與對跨單位合作之影響
第二節 跨單位合作現況分析
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於跨組織協力的諮詢、合作與協調而成功推行政策的個人或團體，若管理人員在 協力政策的表現優異亦可獲得在國家公園服務處等機關主管職升遷的機會 (Eggers, 2009; DOI, 2002)。
此外，考績法中「一甲二乙」的升等機制所致生三年一輪的的考績輪流偏差 (施能傑，1992)，以及考績等第比例限制產生的輪流和抽籤的問題(余致力、蔡宗 珍、陳志瑋，2001)，使得考績的結果與工作績效之間的關聯性不足，而招致受 考者對於考績公平性的質疑。在這種情形下，考績的激勵效果與行為修正功能自 然也難以彰顯。因此，分權式考績在合作的態度和行為的激勵與引導上，如果要 有效運作，考核結果和協力合作績效行為的關聯性問題必定是不可迴避的。
第二節 跨單位合作現況分析
協力的基礎型態就是兩個以上的單位基於共同的目標或業務的需求，在自身 資源、人力與專業不足，且欲追求行政績效，以有效達成目標與滿足需求，而進 行跨單位的支援與協助的合作行動。本節將針對跨單位合作模式、合作問題、回 應行動，以及實務上常用以確保合作的方法進行討論。
一、跨單位合作模式
一般而言，在機關內部常見的跨單位合作大致上可以區分為專案型態的跨單 位合作與流程型態的跨單位合作二種模式。專案型態的跨單位合作通常有一個主 辦單位負責規劃、統整與領導相關工作事項，事先會召開跨單位的協調會，說明 專案目標和內容、分配任務，並就所需人力、物力、技術等相關支援與配置事項 與協辦單位進行討論，待獲得共識後便依照各自分配到的工作與任務執行專案，
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規則、處理方法和專業認知上的歧異，也會導致單位之間在合作互動上產生磨擦 和衝突。
「就是一些認知上不同的問題，然後必須要一直溝通，可是因為如果這種問題一直 發生，雙方就會不耐煩，因為你會覺得不要再問我了好不好，他也會覺得你們為什 麼都不做好。」(受訪者 S5)
另外，單位之間對於責任的推諉也會影響到跨單位合作的氛圍。
「怎麼講，就是貪生怕死，就是怕說之後…人家審計單位、什麼單位來查，到時候 查出個問題啊，到時候大家就是說連帶責任，…然後他們就說要你自己承擔業務過 失啊，…就說你們怎麼業務處室都搞這種事情…」(受訪者 S7)
三、合作問題的回應
雖然機關內的跨單位合作可以視為 Sullivan 和 Skelcher(2002)所指稱的「整 併型」的協力形式，各單位在單一機關中，透過嚴密的官僚治理系統，從事跨單 位的合作業務，但實際上受到專業分工、權責劃分、資源掌握與投入狀況等因素 影響，造成各單位在協力合作的網絡中自主性程度不一，因而間或呈現網絡或夥 伴關係等形式與特色。
基本上跨單位的合作大多以網絡的形式出發，在單一機關中以鬆散的特殊關 係，透過共同的規範、義務、價值和信任維繫著單位之間的網絡關係，特別是以 有來有往(give and take)的慣例和默契來進行每一次的合作，而每一次成合作的結 果都會回饋到下一次的合作的互動與態度上。
「依照慣例來講，可能大家有個習慣、慣例說，我們就互相合作，反正這一塊也模 糊，你幫我做一些事情，我也幫你做一些事情，然後我們不要計較，…我們的想法 不是說因為法律規定，或是說因為一般的守則規定就是這樣做….」(受訪者 S1)
誠如 Ansell 和 Gash(2007)指出先前的經驗對於合作成功與否影響甚鉅，不友善的
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「…我們後來就讓步了，因為像他們有時候會有無所謂的堅持，…那我們就順著他 們的、聽他們的，可是我們不要自己發現問題再給他們，因為他們會不高興，…發 現問題時我們就自己吞掉…算了，就假裝什麼事情都沒發生。」(受訪者 S5)
「最後大部分都照他們的意見去調整…跟我們主管講沒有用啊，就算跟處長講好了，
處長去跟他們講，最後大家都還是順他們的意見。」(受訪者 S7)
雖然弔詭的是這種權力、資源與知識不對稱的情況卻也同時是跨單位之間合 作的成因，但更進一步的分析，真正造成上述的情況主要是源自於單位之間互相 依賴的程度不均，特別是在專案型態的跨單位合作上，主辦單位常是單向地接受、
依賴協辦單位的各種資源。當合作上發生問題，由於官僚系統嚴格的專業分工與 權責劃分，弱勢的單位常缺乏權力要求強勢單位確實履行合作事項。
「…因為那時候權責很複雜，不見得說你告訴我了，我就有那個權力可以去干涉這 個事情…」(受訪者 S2)
「…你能因為這樣去要求他們或罵他們嗎？沒有啊！我們就是沒有權限啊。」(受訪 者 S3)
然而，弱勢單位有時候並不會就此自認倒楣，摸摸鼻子就算了，在這次合作 的案子上其可能暫時性地的屈從，並將這一次不愉快的合作經驗納入與該單位合 作的歷史紀錄中，等待下次合作或適當的時機，進行報復。
「…既然你今天跟我算得這麼清楚，那之後如果你發生什麼問題就不要怪我，就是 那種想法會出現。…像這種事務性、幕僚性的工作難免會有洞，…那種只是我們要 不要主動去幫他們解決問題而已，我們其實看得到，只要他們不夠細心，承辦人有 交接，或是他們對這個業務不熟悉的時候，其實他的洞就會非常大。」(受訪者 S1)
四、確保合作的方法
除了等待下次報復的機會外，為了解決當前跨單位合作的問題，弱勢單位可 以透過行政、民意(代表)和司法(法規)等其他管道，要求強勢單位履行合作義務，
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以確保跨單位合作業務績效的達成。
就行政的管道而言，主要是透過領導的層面來進行，其中又可分為單位主管 的溝通協調與機關首長的領導指示二種方式。首先，單位主管領導著重於單位主 管之間的溝通、互動和關係運作。一般而言，當跨單位合作上出現了問題，首先 單位主管之間會透過非正式管道進行初步的溝通與協調，並且在這一個部分也是 單位主管的人際網絡與權力角力的展現，同時也大多能夠獲致共識。
「啊如果有必要，一定要協調的話，溝通協調，他可能會，主管、主管之間她可能 會作私下討論以後，應該，如果這一類的話，大部分都容易達成共識。」(受訪者 H1)
「我知道他那時候有跟他們主管抱怨，那他們主管和我們主管有一些交情，他們主 管就跟我們主管講，我不知道他們講的結果如何，最後就像我所說的，我們主管就 說不要再惹人家了。」(受訪者 S5)
然而，共識達成之後，只是消弭一觸即發的跨單位衝突，並不代表合作的問 題已獲得真正的解決。有時候互賴程度落差太大，加上強勢的協辦單位不重視，
主管之間的溝通與協調也無法發揮作用。
「我們長官就算去跟他們長官講，因為他們就是不在意，所以根本沒用。」(受訪者 S3)
此時，弱勢的單位便會展開第二種領導層面的解決途徑，也就是尋求機關首長的 領導介入，而這部份其實並不限於機關首長，副首長或主任秘書等位於單位主管 之上的領導決策階層都可以是弱勢單位尋求協助的對象。
「…這一部分普通都是會齁，先知會他們、協調齁，要是有困難的時候叫主秘或是 區長來協調這樣。」(受訪者 M2)
「除非真的是有，真的無法包括法令的什麼沒有辦法達成共識，這一方面才會要機 關首長來做指示協調。」(受訪者 H1)
「…後來是副市長介入才願意開放的，其實主要是長官的介入，如果沒有副市長的
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而這個途徑也通常是單位主管認為解決跨單位合作問題最直接、有效的方法，即 便協辦單位不願意投入支援，在首長的重視與介入之下，也不得不提供充分的協 助與支援。
「那時候那個案子是首長非常重視的，所以相對之下各個單位縱使他不願投入資源，
他也不得不配合。」(受訪者 M3)
雖然在資源明顯不對稱或信任度低落的情況下，領導是最有效率的工具。但 是領導者的互動與介入並不一定有效而且穩定常有的，其也不可能給予每一件跨 單位合作的案子同等的重視，況且領導者在跨單位協力的互動場域裡應該要扮演 的是輔助性的制度性角色而不是決策仲裁者。因此，對於將人治色彩濃厚的首長 領導視為最有效的解決跨單位合作問題的手段，本研究認為是不甚理想的。
除了行政上的領導途徑以外，本研究還發現有些單位會透過民意代表給予政 治壓力，或者影響第三方的單位，甚至結盟與之對抗，更甚者則透過非正式的說 服工具，如色誘，以獲得對方的屈服、協助和配合。
「反正到時候計畫結束推動不力，那立法委員質詢起來，我們就可以說這是某某單 位沒有配合辦理，那他們壓力也會很大。」(受訪者 S5)
「…他說今天姑且蓋章算讓你過，然後他就去 X 室說你們要特別去看他這個東西，
這個東西會有問題之類的，等於說他當抓耙子，就是一關一關講下去…」(受訪者 S7)
「用拜託、用美色，因為我們承辦人還長的還蠻正的，呵！」(受訪者 S3)
透過本研究的調查分析發現，當跨單位合作遭遇到問題，或是單位之間發生 衝突的時候，領導層面的途徑最常被用以解決問題與消弭衝突，特別是來自機關 首長的強勢協調與指示，更是被認為最有效的方法；此外，政治壓力、第三方或 非正式說服工具等方法也是被應用於跨單位合作問題與衝突的解決上。然而，不 管是領導或是其他的解決方法，人治、人為的色彩都很濃厚。儘管本研究不否認