第四章 美國資訊服務採購法令及爭議處理案例
第四節 健康照護支援資訊服務爭議案例—AXIOM
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採購作業程序SOURCE SELECTION PROCEDURE333，然後個案在 RFP 中規定評估的基準，組成委員會以科學實證方法進行優缺點分 析，其中也納入對於風險的考量，所以在本案判決中，可以檢驗原 先在評估過程中的排序，是否客觀、公平合理，對於廠商沒有差別 待遇或的情事發生。讓廠商在客觀的起點進行競爭比較，才能找到 真正適合承作的廠商，此一點相較於我國，顯然較為務實，除了不 會受制於單一廠商，也有利於資訊技術之革新進步。
第四節 健康照護支援資訊服務爭議案例—AXIOM RESOURAGEMENT INC. v. U.S. 334
第一項 事實概要
美國國防部（the Department of Defense, DOD）提供一個健康照 護專案，稱為TRICARE，給予現役及退休軍人以及其眷屬健康照護。
這個專案是由一個稱為 TMA(TRICARE Management Activity, 簡稱 TMA)的組織來管理，TMA 以契約外包方式雇用了許多專業人士來運 作，並維護 TRICARE 的許多運作程序。TMA 將外包人力分為二類 (1)照護服務，即負責健康照護的人力；(2)非照護服務，例如資訊支援 及硬體設施維護服務。此一案例是屬於後者。
TMA 雇用外包人力來提供廣泛的服務，這些人力因為分屬不同 外包契約，而產生組織性的利益衝突問題(Organizational Conflicts of Interest, 簡稱 OCIs)，聯邦採購規則(FAR)定有相關的規則及程序 48
333 關於 DOD SOURCE SELECTION PROCEDURE，載於 Office of the Under Secretary of Defense for Acquisition, Technology and Logistics 網站，
https://www.acq.osd.mil/dpap/policy/policyvault/USA004370-14-DPAP.pdf (最後瀏覽日 2017 年 1 月 9 日)
334 AXIOM RESOURCE MANAGEMENT, INC. v. U.S., 564 F.3d 1374 (Fed. Cir. 2009).
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分類一：TMA 內部服務(TMA Internal Support) 分類二：專案管理服務(Program Management) 分類三：產品支援服務(Product Support)
合約的問題是出現在分類二專案管理服務，在 2006 年 7 月發出 的徵求估價單(the Request for Quotation,簡稱 RFQ)後，Lockheed 及 Axiom(Axiom Resource Management Inc.,簡稱 Axiom)在 2006 年 8 月 14 日時，都是候選者，但是在每個項目的排序後，契約官於 2006 年
335 FAR 9.500 Scope of subpart.
This subpart—
(a) Prescribes responsibilities, general rules, and procedures for identifying, evaluating, and resolving organizational conflicts of interest;
(b) Provides examples to assist contracting officers in applying these rules and procedures to individual contracting situations; and
(c) Implements section 8141 of the 1989 Department of Defense Appropriation Act, Pub. L. 100-463, 102 Stat. 2270-47 (1988).
336 FAR 9.504 Contracting officer responsibilities.
(a) Using the general rules, procedures, and examples in this subpart, contracting officers shall analyze planned acquisitions in order to—
(1) Identify and evaluate potential organizational conflicts of interest as early in the acquisition process as possible; and
(2) Avoid, neutralize, or mitigate significant potential conflicts before contract award.
(b) Contracting officers should obtain the advice of counsel and the assistance of appropriate technical specialists in evaluating potential conflicts and in developing any necessary solicitation provisions and contract clauses (see 9.506).
(c) Before issuing a solicitation for a contract that may involve a significant potential conflict, the contracting officer shall recommend to the head of the contracting activity a course of action for resolving the conflict (see 9.506).
(d) In fulfilling their responsibilities for identifying and resolving potential conflicts, contracting officers should avoid creating unnecessary delays, burdensome information requirements, and excessive documentation. The contracting officer’s judgment need be formally documented only when a substantive issue concerning potential organizational conflict of interest exists.
(e) The contracting officer shall award the contract to the apparent successful offeror unless a conflict of interest is determined to exist that cannot be avoided or mitigated. Before determining to withhold award based on conflict of interest considerations, the contracting officer shall notify the contractor, provide the reasons therefor, and allow the contractor a reasonable opportunity to respond. If the contracting officer finds that it is in the best interest of the United States to award the contract notwithstanding a conflict of interest, a request for waiver shall be submitted in accordance with 9.503. The waiver request and decision shall be included in the contract file.
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9 月 16 日與 Lockheed 簽下合約。Axiom 隨後於 2006 年 9 月 25 日向 美國審計總署(the Government Accountability，簡稱 GAO)異議，指控 與 Lockheed 簽約是不合法的，因為有利益衝突存在。於是契約官通 知GAO 他將會分析此一不合法的利益衝突問題，並給予一個新的採 購來源決定，GAO 於 10 月 31 日退回此一異議。大約 1 個月後，契 約官完成了利益衝突問題的判斷，是資訊揭露的不對等所造成的利益 衝突，將使未來Lockheed 贏得合約的機率增加，但契約官也總結說，
Lockheed 所提出的減除利益衝突計畫，在未來足以保護政府，因而契 約官決定與 Lockheed 簽約。Axiom 就此提出第二次異議，契約官同 意第二次重新評估利益衝突的問題，在另一次的檢視中，包括由TMA 進行廣泛性的分析，契約官得出的結論仍為，由於資訊揭露的不對等 所造成的利益衝突，將使未來 Lockheed 贏得合約的機率增加。契約 官並下結論說，在分類三的合約部分，Lockheed 在分類三的工作上，
其利益衝突及任何可能的利益衝突，都可能被 Lockheed 的減除計畫 所解決，Lockheed 在未來的採購需求上也載明，契約官於是又與 Lockheed 簽約。
2007 年 4 月 3 日，Axiom 基於同樣的理由又提出第三次異議，
但於 2007 年 7 月 12 日遭 GAO 駁回。Axiom 於 7 月 17 日向美國聯 邦索賠法院(the United States Court of Federal Claims)提告，其中特別 聲明政府違反了聯邦採購規則(FAR §9.500)以及與 Lockheed 簽約係 違法。經過法院審理，2007 年 9 月 28 日法院決定，除非在法院的命 令之下，Lockheed 並不能將其競爭上的優勢強加在未來的競爭過程 上。然而法院也沒有立即下達禁令將 Lockheed 排除在外，而是請求 聯邦貿易競爭署(the Federal Trade Commission Bureau of Competition) 來特別簡報。2008 年 2 月 26 日，法院判決提及，聯邦貿易競爭署並
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未 接 受 邀 請， 法院 希 望 與 政府 達成 共 識 由 獨 立 的稽 核 員 來 監 控 Lockheed 的利益衝突減除計畫，因為政府不可能接受預期性地監管，
法院又加上政府必須在基於上述措施而與 Lockheed 換約，於是 Lockheed 以及政府遂提出上訴。
第二項 爭點分析
首先，上訴人認為聯邦索賠法院的原審判決有二個基本上的錯誤，
第一是法院違反了行政法上所建立的原則，讓 Axiom 去補充已在進 行訴訟中的行政紀錄，然後以此一擴充部分來支持其決定；第二，法 院並沒有遵守美國行政程序法(the Administrative Procedure Act, 簡稱 APA)規定，在顯然獨斷及反覆無常的情形下才能重行審視行政紀錄。
1.行政紀錄的補充
Axiom 在訴訟進行中補充了 GAO 以及 Axiom 員工的聲明，還有 Axiom 顧問的聲明，其後政府在法庭時透過電話會議拒絕了 Axiom 將 上述補充資料列入行政紀錄，而且 Axiom 也沒有提出補充資料的正 當性。被上訴人事實上就是限制法庭去使用這些新的證據來逆轉整個 檢視紀錄的評估結果。法庭闡明如果讓二造任意補充各自所需資料，
在審理過程中不斷需要決定是否要加上新的證據是不可行的。法庭判 斷重點是在於，當現存之行政紀錄不足以根據美國行政程序法(APA) 來審視時，法庭必須決定是否應該補充資料，而法庭並沒有在此案中 要求提交超乎行政紀錄以外的資料及證據，此一主張不能成立。
2.美國聯邦索賠法院審視紀錄的過程
上訴人主張契約官(CO)並未獲得足夠的支援以做出正確決定，
以致於審視紀錄的過程是武斷不足採信。從以下二方面來分析：
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Axiom 在此一審級所提出，因此 Mrs. Nancy Adams，她表示 Lockheed 不可能完全將類別二契約內容封鎖，以避免可能轉到類別三服務的員337 FAR 9.505 -- General Rules.
The general rules in 9.505-1 through 9.505-4 prescribe limitations on contracting as the means of avoiding, neutralizing, or mitigating organizational conflicts of interest that might otherwise exist in the stated situations. Some illustrative examples are provided in 9.508. Conflicts may arise in situations not expressly covered in this section 9.505 or in the examples in 9.508. Each individual contracting situation should be examined on the basis of its particular facts and the nature of the proposed contract.
The exercise of common sense, good judgment, and sound discretion is required in both the decision on whether a significant potential conflict exists and, if it does, the development of an appropriate means for resolving it. The two underlying principles are --
(a) Preventing the existence of conflicting roles that might bias a contractor’s judgment; and (b) Preventing unfair competitive advantage. In addition to the other situations described in this
subpart, an unfair competitive advantage exists where a contractor competing for award of any Federal contract possesses --
(1) Proprietary information that was obtained from a Government official without proper authorization; or
(2) Source selection information (as defined in 2.101) that is relevant to the contract but is not available to all competitors, and such information would assist that contractor in obtaining the contract.
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工知悉，也相信 Lockheed 的利益衝突減除計畫不太可能完全解決問 題。其二是前任TMA 中央控制辦公室的主管 Ronald Richards,他認為 第二類服務工作足以提供Lochheed 更多的資訊，因此讓 Lochheed 在 未來的非採購性質的類別三服務中享有不公平的競爭優勢。
如同先前討論過的，只有在有條件的情況下，法庭會允許補充行 政紀錄，因為沒有足夠有利的解釋，讓契約官的決定過程失效，上述 二位專家證人的聲明也無處可置，畢竟此一決定的過程不會因為二位 證人的否定意見所推翻。最後，法庭同意契約官雖為合理，但可能潛 在地造成資訊取用的不平等，直到 Lockheed 實際上成為未來合約的 競爭者。又就Lockheed 的利益減除計畫而言，二造都同意當 Lockheed 沒有履行計畫時，政府是有法律根據可以處理的，不過法庭也質疑契 約官在於此項計畫的執行力，既然法庭不可能要求美國陸軍審計署 (the United States Army Audit, Agency, 簡稱 USAAA)來提出一個年度 的法遵報告(an annual compliance report)，政府只能提出將此一合約獨 立出來，以個案提交到法庭讓稽核員持續監控。美國最高法院(The Supreme Court) 曾經提示，對於行政機關進行司法上的干預必須要合 法謹慎，由於政府官署的官員是被推定為執行他們的職責，法院的行 動必須建立在清楚的證據基礎之上。據此，法庭認定前審索賠法院的 認定是有違誤的。
基於上述各項理由，美國聯邦巡迴區上訴法院(United States Court of Appeals, Federal Circuit)逆轉前審的決定，Lockheed 與美軍(the United States Army)簽約的決定被廢棄撤銷。
第三項 判決評析
就本研究之需要，將本爭議案例分為以下二方面進行評析：
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一、 遵循行政程序法之原則
此一案例爭點分析中首先指出上訴人認為前審聯邦索賠法院之 判決，二個錯誤之處在於：一、法院違反了行政法上所建立的原則，
讓 Axiom 去補充已在進行訴訟中的行政紀錄，以此一擴充部分支持 其決定；二、未遵守美國行政程序法(APA)規定，在顯然獨斷及反覆 無常的情形下才能重行審視行政紀錄。嗣後又在判決中提及，美國最 高法院(The Supreme Court)曾經警示，對於行政機關進行司法上的干 預必須要合法謹慎，政府官署的官員是被推定為執行他們的職務，法 院的行動必須建立在清楚足夠的證據基礎上。由此可知，美國司法部 門已確立行政權與司法權之分際界線，避免對行政部門造成不必要的 干擾，尊重行政官員執行職務，且遵循行政程序法。就此點而言，我 國在司法實務上，並無此方面之準則，本研究第三章第二節系統整合 爭議案例中，曾出現法院引用行政程序法上的比例原則，除此之外，
行政程序法並未成為判斷行政機關行為適切性之基準，因此本文認為，
我國法院在判決類此案件時，應將此點納入考量。
我國法院在判決類此案件時，應將此點納入考量。