第三章 政府資訊服務採購履約爭議案例分析
第二節 系統整合爭議案例
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年 2 月 7 日決標予榮電股份有限公司(以下簡稱榮電)，同年 3 月 6 日 簽訂契約，採購標的含「電腦硬體設備」、「系統軟體」、「金融業 務套裝軟體」及「應用軟體設置服務」4 部分，契約金額 1 億 9,320 萬元。
本案採分階段完工交付，第 1 階段硬體設備裝設如期完成，第 2 階段(總行、東京分行)部分，榮電依約應於該(2008)年 4 月 21 日完 成上線工作，並於 2 月 6 日提出第 3 階段功能需求說明書，然而第 2 階段，即金融業務套裝軟體及應用軟體導入及建置服務部分，與招標 機關臺銀規範差異甚大，經臺銀一再限期改善，均未獲改善；第 3 階 段部分，榮電應於簽約後第 11 個月(2 月 6 日)完成訪談並提出功能 需求說明書，惟榮電遲至 3 月 12 日交付，且不符契約規定，經臺銀 於 5 月 22 日通知榮電於文到 10 日內改善完成，榮電未於 10 日內改 善完成，臺銀遂於 6 月 4 日通知榮電依契約規定終止契約，並通知以 違反政府採購法第 101 條第 1 項第 10 款及第 12 款規定，將其刊登政 府採購公報。榮電不服，向臺銀提起異議，臺銀於 7 月 14 日予以否 准，榮電仍然不服，於是提起申訴審議，經工程會申訴審議委員會(下 稱申訴會)申訴審議判斷決定：「關於第 101 條第 1 項第 10 款部分，
原異議處理結果撤銷；關於第 101 條第 1 項第 12 款部分，申訴駁回」， 榮電不服，向臺北高等行政法院提請行政訴訟199。
本案肇始於招標文件需求文件不明確，被告臺銀於審標評選時對 於榮電提出之套裝軟體功能未予審查，雙方也未就需求書所載內容與 投標文件比對是否相符即決標。茲就本案重要時間點及過程圖示如下：
199 行政院公共工程委員會訴 097036 字申訴審議判斷書。
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圖 3-2 系統整合爭議案時序圖
資料來源：本研究整理製圖
第二項 判決要旨
本案爭點在於原告(榮電)未於被告(臺銀)所命期限內完成應用軟 體第二期東京分行平行上線運轉，而遭被告終止契約，是否可歸責於 原告，及該當採購法101 條第 1 項第 12 款要件。
在軟體功能開發需求方面，兩造認知顯有歧異，形成嚴重落差，
主要分為二方面：首先就風險管理機制方面，公告需求書內容為：「須 將本行風險管理系統海外風險管理所需資料依計畫排程擷取至風險 管理資料庫平台，以供執行海外風險管理之需要。」惟得標後被告要
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求：「除原採購之套裝軟體 SYMBOLS 上已有之風險控管軟體資料 外，必須具有計算選擇權未到期前市價評估之功能，同時能另行提供 計算交易資料市場價格等風險值數據，包含波動率、無風險利率等諸 多外部訊息。」此需專業風險系統工程人員與大幅擴增系統架構，影 響至為重大200。
其次就會計帳務部分，原告基於對一般會計之相關規範認知，在 同一銀行應僅有一套標準的會計科目，而在此單一會計科目帳下由電 腦系統進行相關交易、會計結算、結轉對應產生會計科目分錄。故本 案系統僅需提供會計科目與會計分錄之參數設定，並就結轉中不足之 處提供客製化的修改即可達成。惟榮電於需求分析時，始發現臺銀7 家海外分行為因應自有系統及當地國法令之限制，各有其分行會計科 目，須增加會計科目相關彙整查詢的前置處理，並將各海外分行明細 轉入 SYMBOLS 總行會計資料庫檢核與比對，以及重行撰寫原系統 會計科目資料轉入 SYMBOLS 前置必要作業程式，此顯非原告於投 標所能預見，亦無法從採購需求說明書中知悉201。
法院指出：「IT(資訊科技)相關產品之採購，對硬體和軟體、服 務等購入要件的歸納，在建構新系統時，如果不確實定義需求條件，
就可能導致新系統的失敗，尤其是套裝軟體基礎核心模組需求條件不 明確，因與其他模組有連動關係，其成敗與連動模組有骨牌連鎖效應，
無從切割。此因，資訊科技產業對於買方RFP 原表達精準度之要求，
較諸其他產業為高，採購者必須以此明確化其需求，業者則以此履約 內容，評估自身是否有履約能力及相關履約條件之談判。」因兩造認 知差距，以致兩造意思合致所成立之契約範圍難明，難以釐清。況且，
200 臺灣高等法院 100 年度訴字第 697 號判決。
201 同前註。
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本案採分階給付驗收制，以需求確認後始行起算相關履約期日，工作 期限並非固定，而其履約期限從未經兩造依該契約第 5 條第 2 項重為 議定，亦不能依該契約第17 條第 1 項第 17 款，逕以被告通知瑕疵補 正之次日起為履行期限。再者，若依申訴審議判斷書所認定，本案履 行期限之計算採取折衷方式，亦即以原告所自行提出之差異分析表，
核定差異是否屬RFP(本案以需求說明書為準據)範圍，並以各階段功 能確認書確定日起算。第二階段採購項目含金融業務套裝軟體及應用 軟體導入及建置服務，功能需求書係於 2007 年 11 月 21 日確認，測 試期間發現479Bugs，2008 年再彙總為 342Bugs，第一階段結束前應 修正完成 276Bugs，尚未完成；卻仍須以 2007 年 11 月 21 日起算，
第二階段至 4 月 21 日屆滿，迄至被告終止契約日 6 月 4 日止，扣除 榮電 2007 年 8 月 3 日提出第二階段總行及東京分行應用軟體功能需 求說明書至2007 年 11 月 21 日該說明書經確認時止，共延遲履約 44 日(44 日/381 日)，落後 11.54%。此一計算方式，最大爭議在於『非 RFP 範圍項目之履約展延問題，未經雙方議定』，故而，逕將非 RFP 範圍之項目納入該契約內討論其履約期限，先天上立論即有疑義。」
縱以如上方式計算原告履約進度落後情事，其未完成履約而進度落後 部分尚未達採購法施行細則第 111 條第 1 項及第 2 項第 1 款202所定 20%以上，遲延情節並非重大，徵諸比例原則203，尚難以原告未於被
202 政府採購法施行細則第 111 條：
本法第一百零一條第一項第十款所稱延誤履約期限情節重大者，機關得於招標文件載明其情 形。其未載明者，於巨額工程採購，指履約進度落後百分之十以上；於其他採購，指履約進度 落後百分之二十以上，且日數達十日以上。
前項百分比之計算，應符合下列規定：
一、屬尚未完成履約而進度落後已達前項百分比，機關應先通知廠商限期改善。屆期未改善 者，如機關訂有履約進度計算方式，其通知限期改善當日及期限末日之履約進度落後百 分比，分別以各該日實際進度與機關核定之預定進度百分比之差額計算；如機關未訂有 履約進度計算方式，依逾期日數計算之。
二、屬已完成履約而逾履約期限，或逾最後履約期限尚未完成履約者，依逾期日數計算之。
203 行政行為之比例原則，參見行政程序法第 7 條：
一、採取之方法應有助於目的之達成。
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告所命期限內完成應用軟體第二期東京分行平行上線運轉，而終止契 約，據以認定原告具有採購法第 101 條第 1 項第 12 款規範目的所指 之足以彰顯其為不良廠商之可歸責性。基於上述理由，高等行政法院 認為本案缺乏可歸責原告之要件，撤銷原處分204。
臺銀後又上訴至最高行政法院，法院審理判決認為上訴人之上訴 為有理由，爰將原判決廢棄，發回高等行政法院205，後因榮電撤回，
遂予結案。
第三項 判決評析
此一系統整合爭議案例，硬體設備並未出現爭議，問題源自軟 體需求不明確。現代軟體系統中有幾項少不了的天生特質：包括具備 複雜性(complexity)、配合性(comformity)、易變性(changeability)、隱 匿性(invisibility)。軟體產品開發的老問題都是源自於本質的複雜性，
以及複雜性隨著軟體規模呈非線性成長的特性。因為複雜性，使開發 團隊成員溝通困難，導致產品瑕疵、成本超支、時程落後206。因而軟 體專案進行不順利原因或許很多，但絕大多數是肇因於缺乏良好的時
二、有多種同樣能到目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。
三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。
204 臺灣高等法院 100 年度訴字第 697 號判決。
205 最高行政法院 103 年度判字第 269 號判決略謂：「本件上訴人已於 100 年 6 月 15 日刊登政 府採購公報，業據上訴人於原審敘明在案，並為被上訴人所不爭執，則原審於101 年 9 月 12 日 行言詞辯論前，原處分似已執行完畢，因本件被上訴人係提起撤銷訴訟，請求撤銷原處分及申 訴審議判斷不利於被上訴人部分，則原處分若於執行完畢後是否有回復原狀之可能，影響訴訟 類型之選擇與適用，原審原應就此事實依職權詳為調查，並就調查結果為判斷，如無回復原狀 之可能時，審判長並應行使闡明權，令被上訴人就訴之聲明變更為確認原處分為違法，詎原審 法院未依職權調查上揭事實，並行使闡明權，遽就被上訴人之聲明為判決，訴訟程序顯有重大 瑕疵而有違誤，而訴訟程序是否重大瑕疵，原屬本院應依職權調查認定之事項，因此，上訴意 旨雖未就此予以指摘，本院仍得就此調查認定而認上訴人之上訴為有理由，爰將原判決廢棄，
由原審法院詳為調查審理後，另為適法之判決。又被上訴人雖經臺灣臺北地方法院於103 年 3 月20 日以 101 年度破字第 45 號裁定破產確定，然尚難據此認被上訴人無本件訴訟之實益，附 此敘明。」因此，最高行政法院並未對原審判決實質內容表示反對意見。
206 Frederick P. Brooks, Jr.，錢一一譯，人月神話–軟體專案管理之道，頁 237-242，2004 年。
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程規劃所致。原因如下207：
一、 時程預估技術還不成熟，這些不成熟的技術卻反映一種假設，
亦即一切都會進行順利。
二、 誤把工作量和專案進度混為一談，此隱含另一種假設，以為 人力和工時可以互換。
三、 需求者端對於自己所做的預估無法篤定，所以專案經理也缺
三、 需求者端對於自己所做的預估無法篤定，所以專案經理也缺