第四章 美國資訊服務採購法令及爭議處理案例
第五節 系統整合服務案例—INFORELIANCE CORP. v U.S
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第五節 系統整合服務案例—INFORELIANCE CORP. v U.S.340
第一項 事實概要
原告 InfoReliance Corp. (簡稱 InfoReliance)控告美國海軍陸戰隊 (the United States Marine Corps, 簡稱 UMSC)在採購作業中評估廠商 的方式不合法。背景是UMSC 希望將 15 個各自獨立的資訊系統，當 時是由 5 家廠商 13 個不同合約所組合而成，希望能夠整合到一個合 約，一家廠商來承作。評估的方式是由 4 個因素(技術方法、管理方 式、過去實績、小型事業體參與)的排序以選出該合約最有價值的採購 對象( this best value procurement)。原告是現有廠商，負責 5 個合約，
其子公司則負責 2 個合約，InfoReliance 抗議合約是簽給了另一家廠 商Science Applications International Corp. (簡稱 SAIC)。徵求廠商說明 文件(RFP)中已明定 USMC 希望不用採取討論即可找到合適的簽約廠 商。更進一步規定，由於沒有討論的過程，競爭廠商間如果在第一個 技術方法的評價上只獲得「可接受的(acceptable)」，將被視為不合格。
在評估收到的 6 份廠商提案後，USMC 評定其他 5 家廠商因排序較 低，均落後於 InfoReliance。USMC 也決定不與原告簽約，USMC 認 定原告並沒有清楚了解重要的需求，是有風險的，此係根據一項評估 過程中的測試工作的報價是過於低估而來，並且下結論認為與原告簽 約不符合政府這一方的最佳利益。
為了符合原先採購需求，政府建立了一個排序領先的廠商名單，
包括InfoReliance 以及 SAIC。雙方都被通知已經進入到競爭的階段，
也被告知標案內容的弱點，並給予機會去修正，以提出最後的提案版
340 INFORELIACCE CORP. v. U.S., 118 Fed.Cl. 744 (2014).
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本。InfoReliance 被告知，價格方面以及在特定工項中，其工時分配 是不確實的；而SAIC 則被告知，在小型事業體的因素評比是在及格 邊緣，而且相較於其他廠商，價格較高，因此較不具有競爭性。但是 當InfoReliance 跟 SAIC 提送了最終版本，USMC 經評估後認為 SAIC 有較高的技術排名以及較低的價格，因此與SAIC 簽約。
原告指控 USMC 並沒有仔細評估，而且在一小部分(未被上述四 項 評 估 因 素 涵 蓋) 給 予 不 成 比 例 的 權 重 ， 而 且 此 一 結 果 是 因 為 MERP(the Management Evaluaion Review Panel, 簡 稱 MERP) 主 席 Sheri Stefaniga 的偏頗而來。Sheri Stefaniga 亦是 SAIC 與 USMC 現 行合約中，其中一個合約的契約官代表 COR(the Contracting Officer Representative，原告據此指稱相較於原告 InfoReliance 只有一位 USMC 的官員代表，SAIC 卻有二位 USMC 的官員代表，因此這些官 員對於本案的聲明均不被法院接受。
第二項 爭點分析
機構產生的文件，尤其是採購決策的文件已被承認為法律文件，
當法庭在一件投標異議案件審理中，通常受限於行政紀錄的範圍，行 政紀錄或許並不完整，當需要補充時已經散佚，有所偏差的證據通常 需要紀錄以外的補充文件，或是另外的發現。就此案而言，如有所新 發現，先要克服的是，原告必須說服法庭此一新發現可以做為證據，
並足以推翻原本基於常規或慣例之推定。這些主張必須是「確定的事 實(hard facts)」，不能是諷刺或是臆測，才能提交給法庭。
二位證人的證詞顯示，Mrs. Stefaniga 表現出強烈的挫折感，這是 由於接到 USMC 的法律顧問通知，一分異議文件已經導致合約案被 拒絕。而她讓其他人知曉SAIC 是唯一能夠提供服務的簽約廠商。證
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詞還提及，其中一位現場目擊者Michael Wright，也是 Mrs. Stefaniga 主持的評估委員會的成員之一，指稱她強調InfoReliance 有一定程度 的效能弱點，並可以在不討論的情況下讓InfoReliance 排除在外，以 及她花了大量的時間來找出 InfoReliance 提案內的疑點，並取得 MERP 委員會的共識，讓 SAIC 能夠獲得此一合約。
被告政府這一方則反駁，在 Mrs. Stefaniga 所主持的 MERP 委員 會的行政紀錄顯示，InfoReliance 的提案排序是高於 SAIC，如果她企 圖在當下去確保SAIC 獲得此一合約是真實的，更難以解釋其中的偏 差。與Mrs. Stefaniga 討論的 USMC 的採購官員是 Danny Franco，就 是原告這一方InfoReliance 與 USMC 合約的契約官代表(COR)，據稱 就是達成決定與SAIC 簽約的人員。
即使 Mr. Wright 身為 MERP 委員會成員之一，不過因為 MERP 是負責評估各家廠商之提案中關於「管理」，「過去實績」，以及「小 型事業體參與的部分」，原告的提案中關於技術展示部分是由國防部 所 支 援 的 行 政 官 員 所 審 查 ，Mr. Wright 並未涉入又 其中 據稱與 InfoReliance 有關合約的二名行政官員的說明，是被法庭排除在外的，
不予採信的。
原告所指出的或許不合法或是惡意的事實，首先要檢驗的，必須 是該問題中政府內部人員有所動機或出自惡意之行為，或根本無法就 惡意行為做出解釋者，才能夠構成。就此案而言，已有被目睹的事實，
那麼第二需要檢驗的便是，原告必須說服法庭，這些發現將必須足以 證明其有違一般常規或慣例。此一立論必須基於「確定的事實(hard facts)」，而非諷刺或臆測。原告提出的聲明中，在上述第一段證詞中，
Ms. Stefaniga 難以被解釋沒有惡意存在，但積極說服其他委員獲得共 識讓SIAC 獲得合約，亦不夠顯著明確，只是顯示出 Ms. Stefaniga 言
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行並不一致，似非一位客觀的評估者。
如原告所述，如她曾草擬一份文件來支持SIAC 獲得合約一事已 不被採認(法庭指出 MERP 主席的職責只是提送最具有價值的提案建 議給予上級)，或者當她表示「極為挫折」與她現有很大的投資在廠商 方面，如此做為在典型的採購上，才會認為是惡意的。除此之外，她 企圖去取得委員會的共識以讓SIAC 得到合約一節，不僅不符合委員 會的運作，更難以解釋有所偏差。USMC 與 Mrs. Stefaniga 討論的 USMC 的採購官員是 Danny Franco，就是原告這一方 InfoReliance 與 USMC 合約的契約官代表(COR)，是在二位共同討論下達成結論。
在第二段 Mr. Wright 的證詞中，法庭的看法是存有疑點，因為 Mr.
Wright 是 MERP 的團隊成員之一，是由 MERP 來負責本案的評估，
其 中 關 於 工 時 以 及 價 格 方 面 的 評 估 是 由 TERP(the Technical Evaluation Review Panel，簡稱 TERP)另予評估，從未在 MEPR 中討 論，Mrs. Stefaniga 只是 MERP 的主席，關乎她的指控已經逾越她的 權限範圍，並不成立。
政府這一方也反駁，Mrs Stefaniga 並不是決策機構(the Source Selection Authority, 簡稱 SSA)的成員，因此原告應該說明她如何能夠 對於決策產生不正當的影響。InfoReliance 有權主張行政紀錄及補充 紀錄的限制，從而關於爭點的主張，將保留到完整的紀錄呈現後再予 審理。
基於上述理由，法院命令，針對原告的發現與主張，續由兩造 律師商議，於2014 年 10 月 28 日召開聯合現狀報告(a Joint Status Report)，並就後續期程提出規劃時間表。
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第三項 判決評析
一、 資訊服務採購是尋求「最佳價值」，而非比較成本及價格
本案採購標的是將源自 UMSC 希望將 15 個各自獨立的資訊系 統，整合到一家廠商一個合約來承作，此為典型的系統整合案例341。 評估的方式是由四個因素(技術方法、管理方式、過去實績、小型事業 體參與)的排序以選出該合約最有價值的採購對象(this best value procurement)，如前所述，是依循美國國防部於 2016 年修正之內部作 業程序來辦理。其中USMC 也決定不與原告 InfoReliance 簽約，是認 定原告並沒有清楚了解重要的需求，而有風險的，此係根據一項評估 過程中的測試工作的報價是過於低估而來，並且下結論認為與原告簽 約不符合政府這一方的最佳利益。由此得知，美國政府認為資訊服務 的效益是最重要的，報價過低的廠商將被政府這一方深入了解原因，
如過於低估則有認為有風險，將被排除在外。我國政府限於政府預算 匡列及分配制度，採購案規模逐年縮小，價格又是最容易量化的標準，
以致資訊服務採購案低價搶標的情形難以杜絕。本文認為，應修改我 國政府採購法子法，即「機關委託資訊服務廠商評選及計費辦法」，
參照美國國防部之作法，先訂定內部作業程序，以技術表現及過去實 績表現為基準，第一階段先選出排名在前之廠商，排除報價不確實者 後，第二階段再以第一階段之廠商，又其報價合理者，為最佳價值採 購對象。
二、 以小型事業體參與模式來帶動整合
資訊服務業的先天特性是知識型產業，具高附加價值，其成長模
341 參見本研究第一章第六節名詞解釋四。
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式通常是由小型新創事業逐步成長，又因高科技業分工精細，需要整 合不同專精領域之產品及服務，才能產生整合效果。美國的作法是將 其納入評選廠商的標準，讓小型事業體參與之機會，並鼓勵整合以提 升服務水準。
我國之作法，較為接近者，是規定在政府採購法之子法，即「扶 助中小企業參與政府採購辦法」內相關條文342，從國內案例來看，反 而是防範分包造成廠商無法履行合約的問題，以及軟體廠商授權竟成 為大型系統整合的阻礙343，值得省思並思考改善之道。
三、系統整合案例之訴訟，未出現技術標準以及鑑定問題
系統整合是當今資訊委外服務的主要趨勢，美國海軍陸戰隊作 出整合15 個獨立系統的決策，須克服軟體介面複雜性、具高技術水 準之專業人力及資安風險，顯示美國作為資訊大國的實力。惟如此 大規模的系統整合案，竟未發生技術水準以及鑑定之問題，實屬不 易。本文認為，應可歸因於美國聯邦採購規則(FAR)對於技術方面的 政策規定，並且有專門之國家級研究機構(NIST)提供諮詢，以及內 部設置首席技術官，還有技術專家組成的審查委員會負責把關，在 資訊採購法規及實務面上都有完善的配套才能達成。
觀察我國上述提及的資訊採購爭議案例，技術標準及鑑定問題 成為雙方纏訟多年的核心問題，成為困難度極高的陳年舊案344。本
觀察我國上述提及的資訊採購爭議案例，技術標準及鑑定問題 成為雙方纏訟多年的核心問題，成為困難度極高的陳年舊案344。本