第四章 美國資訊服務採購法令及爭議處理案例
第三節 資訊科技支援服務爭議案例—CSC GOVERNMENT
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及實務判決上並沒有進一步闡述325，致使行政機關辦理採購人員無 法據此逕為主張，徒具形式而無實質作用。關於公共利益考量以及 落實，此方面也是應向美國借鏡之處。
第三節 資訊科技支援服務爭議案例—CSC GOVERNMENT SOLUTIONS LLC. v. U.S.326
第一項 事實概要
此一爭議是來自於一個由美國政府(即美國空軍)的戰略命令成 立之（簡稱“USSTRATCOM”或“政府”）資訊科技採購合約，採 購標的是位於現址Nebrska Omaha 美國空軍司令部 Curis E. LeMay 大 廈的資訊技術（Information Technoloy,簡稱 IT）服務，以及包括在第 二年之後，轉換IT 服務的至 USSTRATCOM 未來也同樣位於 Omaha 的總部(稱為 the C2F）。經過幾輪提案和評估程序，政府決定與惠普 公司(HP Enterprise Servics, 簡稱 HPES）於 2016 年 4 月 18 日簽約。
投標者之一即(CSC Government Solutions LLC, 簡稱 CSC)向美國審計 總署（GAO）提出異議，CSC 挑戰政府在評估廠商的建議和過去的績 效表現之程序，並指控政府跟 CSC 是進行了有誤導性和強制性的討 論。其後在2016 年 8 月 10 日，GAO 駁回 CSC 的申訴，所有 CSC 所 提出主張均不成立， CSC 隨後向於 2016 年 8 月 12 日向法院提出訴 訟。
CSC 尋求禁令禁止政府和 HPES 簽約，並重申其論點，就是政府 從事誤導，不平等和強制性的討論，進一步認為美國空軍戰略司令部
325 例如本研究第三章第三節航管系統爭議案例，其採購標的航管系統影響公共服務及我國航管 安全甚為深遠，惟歷審判決皆未提到公共利益。
326 CSC Government Solutions LLC v. U.S. , Fed.Cl. 416 (2016).
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未能正確評估HPES 及另一個投標廠商[* * *]的投標案內容，特別是 在其中就價格面的真實性與投標者導入期的人員配置和保留計劃，有 待法院審理當事人對於行政紀錄之交叉比對。於是在2016 年 10 月 26 日舉行了一次聽證會。
本案事實經過如下：
一、USSTRATCOM：背景和 IT 需求
USSTRATCOM 為了執行任務的需要，需要無數個類別的 IT 系 統。其具體的 IT 要求包括：“指揮和控制，強大的核能和常規的計 劃和規劃支持工具，整合分享的協作平台，即時網路化的分享載具，
和幾個協作的語音和視頻跨越各類別的能力。USSTRATCOM 的 IT 承 包商從而必須提供關鍵的支援服務包括“操作”，“維護”系統工程 和程式管理“。 CSC 是現任 IT 部門的承包商，也先前依據第一份 ITCC I 合約（Information Technology Capabilities Contract,簡稱 ITCC I）與 USSTRATCOM 簽約的廠商。其具體職責包括：''管理平台，服 務器，網路和相關的功能服務;降低成本向 USSTRACOM 提供平台，
伺服器，和網路服務;並透過評估系統環境及產品性能促進 IT 設備產 品的互通性。
二、ITCC II 合約的對外徵求
USSTRACOM 經過超過一年向專業廠商徵求意見 ITCC II 合約 並諮詢行業專業人士超過一年以上的時間，在 2014 年 6 月 30 日其發 布了ITCC II 合約的來源選擇計畫，並發出需求說明書建議文件 RFP，
內含多種單項類型，包括固定價格(firm-fixed-price) 成本加獎勵費 (cost-plus-incetive-fee), 成本外加固定費用(cost-plus-fixed-fee)等，合 約涵蓋10 年，1 年為建置期，9 年為維運期，可選擇隨年度附加。一
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年的建置期包括 3 個月的導入階段和一個 9 個月的維運階段。ITCC II 合約基本是由 CSC 所提供的服務的 ITCC I 合約的延續。其目標是 為了：1)提供 USSTRATCOM 高品質的 IT 服務，2）提供符合任務的 IT 能力適當的標準和相對應的產業標準，3）提供必要的 IT 能力為客 戶履行其任務，4）降低 USSTRATCOM 的成本並提供服務，5）允許 承包商最大的靈活性在實施 IT 來滿足成本，時間表和性能參數，6）
保持高度的客戶滿意度，7）通過 IT 來促進 IT 管理更常見 IT 環境演 變，從而增強系統和產品互通操作性，8）維持需要的自動控制 IA 標 準。合約也考慮承諾並完成USSTRATCOM 的過渡到新總部之合約的 延續。該承包商負責維護IT 在過渡期間舊設施的服務。
從RFP 的 M 部分內容顯示，政府將進行一個“最佳價值”(a best value procurement)分析，並且據以選擇廠商的基礎是評估三項因素：
「技術」、「方法/技術的風險」以及「過去的實績表現」。「過去的 實績表現」跟「技術」「方法/技術的風險」被認為是同等重要，而「成 本/價格」因素是比過去實績表現和技術風險因素相結合起來還要重 要。有鑒於此，所有的競爭者發現，應提出了一個可以被接受技術方 法，沒有高風險，並且在達成上述前提之下，會由政府擇定最適合的 廠商承作標案。USSTRATCOM 同時也保留，若最低價廠商並沒有提 出「最佳價值」的配套方案，則可選擇的的次低價格的廠商(較最低價 格廠商超過 5%為上限)之權利。在 RFP 中，政府指出在招標過程中 不會跟廠商進行討論，除非討論是必要的，政府只會跟在限定範圍的 廠商進行審慎的討論，此一討論將包括評估程序中的提醒，以及每個 進入到最後考量範圍內的廠商都能夠有機會提交一個最終修訂後的 提案(Final Proposal Revision,簡稱 FPR)。
USSTRATCOM 以三個因素來評估廠商：
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1. 技 術 方 法 / 技 術 風 險 因 素 (The technical-approach/technical-risk evaluation factor)
又分為五個方面的評估：(1)技術(2)管理方式(3)資訊系統組合(4) 工程設計(5)小型事業體參與計畫。
2.過去的實績表現因素(The past performance evaluation factor)
每個競爭者必須至少列出 3 個參考案例，但超過 6 個以上政府則 不會再將其納入評估範圍，政府並且保留權利去取得相關資料或判斷 廠商，例如自PPIRS(the Past Performance Information Retrieval Systems，
簡稱PPIRS)系統查詢相關資料。
3.成本價格因素(The cost-price evaluation factor)
在 RFP 中已載明成本價格是依據公平性及合理性來評估，其中 在價格的評估方面，包括評定競爭者的計畫中關於專業受雇者的報酬，
此係依據聯邦採購規則(FAR)§52.222-46 而來，關於 CLIN (Contract line item number, 簡稱 CLIN) X101 (工程設計)項目中，因在本案中屬 於ITCC II 合約唯一的成本補償，因此政府將會評估此項之價格之真 實性及合理性。價格真實性會以下面三個因素來判斷：(1)報價確實反 映真實工作表現(2)報價是基於對於此案需求的澈底清楚理解(3)報價 是不同技術層面組成得來，進行上述分析後，政府會保留調整報價之 權利。
最後，RFP 中要競爭者提出一個對於(CLINs)評估價格(Total Evaluated Price, 簡稱 TEP)，同時包括建置期及附加年度的價格，以 TEP 來衡量公平性及合理性。
USSTRATCOM 收到 5 家廠商的投標計畫書：CSC,HPES 及另外 3 家廠商，4 家被納入評估的範圍，並於 2015 年 6 月 12 日進入討論 (discuss)，USSTRATCOM 及 CSC 之間進行 3 輪討論，在第一輪的討
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論中，政府/USSTRATCOM 對 CSC 發出了評估提醒(evaluation notice, 簡稱 EN)，提及在工程設計的勞工人力組合，即合約單項編號 CLIN 之X101 被評為「過於低估」，而要求 CSC 提出一個關於競標內容中 工程人力組合之詳細解釋，USSTRATCOM 拒絕該部分之內容，讓 EN 維持為開放的狀態，惟後續 CSC 並未提出任何獨特或是創新的主張 來解釋如何讓人力組合的表現維持在一定水準之上。HPES 也在 CLIN X101 部分收到了 USSTRATCOM 的評估提醒(EN)，HPES 回應是，
其 他 的 工 時 是 放 在 競 標 計 畫 中 其 他 的 CLINs ， 顧 及 CSC ， USSTRATCOM 否決了 HPES 前述的修正，讓此項 EN 維持開放。到 了第二輪，HPES 解釋工時數的降低是藉由第一年就清除工程計畫中 的浮時，且遷移至標準化的團隊工作環境(new C2F facility)，還有執 行多種團隊效率提升方案。USSTRATCOM 接受了這個提案，在沒有 進一步的討論下關閉了評估提醒(EN)。
之後政府在 2015 年 12 月 8 日請競標者提出 FPR，由於在出 FPR 的分析過程中(pre-FPR)，競爭者都收到技術以被評為可接受的，以及 實績表現的評定結果(如表 4-2 所示)。CSC 同意了 USSTRATCOM 認 為價格「過於低估」的判斷，在價格上做了向上可觀的調整，而被認 定是不合適的廠商。原先有二個競爭者在成本/價格比是最低的，但經 過前述的修正及比較後，最後HPES 被認為是「公平且合理」的(如表 4-3 所示)。此一採購案，經由 SSEB(The Source Selection Evaluation Board, 簡稱 SSEB)及契約官 (Contracting Officer)簡要向 SSA(The Source Selection Authority, 簡稱 SSA)報告，最後 SSA 決定 HPES 是 最符合RFP 所定義的提案，如圖 4-1 所示。
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資料來源：CSC Government Solutions LLC v. U.S. , Fed.Cl. 416 (2016).。
表4-3 FPR 分析表
資料來源：CSC Government Solutions LLC v. U.S. , Fed.Cl. 416 (2016).。
圖 4-1 USSTRATCOM 決策示意圖
CSC HPES [***] [***] [***]
SF-1 Techincal A A A A
Techincal Risk L L L L
SF-2 Techincal A A A A
Management Approach Risk L L L L
SF-3 Techincal A A A A
IT Optional Tasks Risk L L L L
SF-4 Techincal A A A A
Engineering Risk L L L L
SF-5 Techincal A A A A
Small Business Risk L L L L
A A A A
Factor 2-Past Performance Substantial Confidence
Factor 1-Overall Technical
Factor 3-Price/Cost-FPR
Management Approach Risk L L L L
SF-3 Techincal A A A A
IT Optional Tasks Risk L L L L
SF-4 Techincal A A A A
Engineering Risk L L L L
SF-5 Techincal A A A A
Small Business Risk L L L L
A A A A
Factor 2-Past Performance Substantial Confidence
Factor 1-Overall Technical
Factor 3-Price/Cost-FPR Probable Cost Price change Pre-FPR
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資料來源：本研究參考DOD SOURCE SELECTION PROCEDURE 製圖
第二項 爭點分析
本案爭點分析如下：
1.成本–價格分析
CSC 強調三個關於 USSTRATCOM 的價格評估因素：(1)政府並 沒有對HPES 跟另 1 家廠商〔***〕的 CLIN X101 項目進行一個真實 價格的分析；(2)政府並沒有依據聯邦採購規則(FAR)規定進行專業人 士的報酬分析；(3)成本/價格與 CSC 在技術因素的評估，二邊的標準 並不一致。
(1) CLIN X101 真實成本分析
CSC 主張 USSTRATCOM 有二項資料有所偏差，其一是 CSC 指 出政府未計入 CLIN X101 項目，其附加年度的成本，僅以建置期為 計算基礎。其二是政府並沒有評估廠商雇用勞工的直接成本。
法庭則提出，第一，法庭並不會否定被告方對於價格真實性的評
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來反映出過往雇用人力的成本，也主張 USSTRATCOM 的評估在 CLIN X101 在附加年度的人力配置及成本亦復如此。但最後提案版本
327 52.222-46 -- Evaluation of Compensation for Professional Employees.
As prescribed in 22.1103, insert the following provision:
Evaluation of Compensation for Professional Employees (Feb 1993)
(a) Recompetition of service contracts may in some cases result in lowering the compensation (salaries and fringe benefits) paid or furnished professional employees. This lowering can be detrimental in obtaining the quality of professional services needed for adequate contract performance. It is therefore in the Government’s best interest that professional employees, as defined in 29 CFR 541, be properly and fairly compensated. As part of their proposals, offerors will submit a total compensation plan setting forth salaries and fringe benefits proposed for the professional employees who will work under the contract. The Government will evaluate the plan to assure that it reflects a sound management approach and understanding of the contract requirements. This evaluation will include an assessment of the offeror’s ability to provide uninterrupted high-quality work. The professional compensation proposed will be considered in terms of its impact upon recruiting and retention, its realism, and its consistency with a total plan for compensation. Supporting information will include data, such as recognized national and regional compensation surveys and studies of professional, public and private organizations, used in establishing the total compensation structure.
(b) The compensation levels proposed should reflect a clear understanding of work to be performed and should indicate the capability of the proposed compensation structure to obtain and keep suitably qualified personnel to meet mission objectives. The salary rates or ranges must take into account differences in skills, the complexity of various disciplines, and professional job difficulty. Additionally, proposals envisioning compensation levels lower than those of predecessor contractors for the same work will be evaluated on the basis of maintaining program continuity, uninterrupted high-quality
(b) The compensation levels proposed should reflect a clear understanding of work to be performed and should indicate the capability of the proposed compensation structure to obtain and keep suitably qualified personnel to meet mission objectives. The salary rates or ranges must take into account differences in skills, the complexity of various disciplines, and professional job difficulty. Additionally, proposals envisioning compensation levels lower than those of predecessor contractors for the same work will be evaluated on the basis of maintaining program continuity, uninterrupted high-quality