內容管制的成本

透過 NCC 的內容管制，電視新聞的外部成本得以內部化。然而，「管制」也 造成了成本，本節將探討內容管制的成本，主要可從二方面探究：一、NCC 內容 管制的行政成本；二、內容管制的社會成本。

本節將先以「貨幣」衡量內容管制的行政成本，並試圖梳理 NCC 在內容管制 所付出的代價，亦即內容管制對社會造成的負面影響。

一、NCC 內容管制的行政成本

根據《 國家通訊傳播委員會處務規程》，NCC 傳播內容處負責掌理我國傳播 內容相關事宜，包含：一、傳播內容政策之調查、研究及發展；二、傳播節目及 廣告之監督管理；三、傳播內容涉及兒童、少年保護及婦女權益之監督管理；四、

傳播內容分級之監督管理；五、傳播內容管理法規訂定、修正之研擬；六、國際 傳播內容之交流合作；七、與境外地區傳播內容之交流；八、其他傳播內容監督 管理相關事項。

看似包山包海的掌管內容，事實上，傳內處每年的預算約 2000 萬元，卻需肩 負起各電視台24 小時全天候的內容監理，NCC 傳播內容處處長何吉森直言，人力、

時間及調查成本巨大，光靠傳內處是絕對不可能的；因此內容管制上，我國採抽 樣式管制，案件來源有三：一、NCC 主動查察不妥（良）節目或廣告；二、民眾 檢舉；三、各目的事業主管機關查獲違法節目或廣告。

（由於）NCC 本身的組織人力方面並非充裕，再加上現在電視台與 電視節目內容也非常多，所以基本上，NCC 大多還是接受民眾的檢舉，

較為被動地處理相關案件（翁曉玲訪談，2010 年 5 月 6 日）。

何吉森透露，NCC 用於內容監理的預算約 200 萬元，主要用於側錄各電視台 之畫面，而「民眾檢舉」係傳播內容監理個案主要來源，因此，在 NCC、各目的 事業主管機關之行政成本之外，閱聽人成為了NCC 內容管制的重要助力。

去年（按：2009年）民眾反映2716件，所以這個就可以知道說，民 眾還是有很多的意見回應過來。事實上我剛剛提到，那2716件是給我們 很大的支撐力量，但是同樣一個角度，它也會造成我錯誤的判斷（何吉 森訪談，2010年4月7日）。

自 NCC 成立以來，若以受理民眾申訴個案當作母數，根據 NCC 統計，約一 成到一成五的案件，會提送諮詢會議，但不一定都會成案；剩下大部分申訴個案 則是轉送業者參考；若涉及言論自由，例如民眾對政論節目的不滿聲浪，NCC 基 於言論自由、創意自由，會將資料存參，並以「涉及言論自由」回覆檢舉民眾（何 吉森訪談，2010 年 4 月 7 日）。

二、內容管制的社會成本

以電視新聞的內容管制而言，雖力求將電視新聞所創生的外部成本內部化；

但許多業者反應，內容管制對業者所造成的衝擊，也將對全體閱聽人造成不良影 響。以第四章所深入論述之六類外部成本而言，NCC 將「置入性行銷」的外部成 本內部化後，閱聽人將無法透過電視獲取完整資訊；此外，NCC 將「揭露與嚇阻

權力濫用」的外部成本內部化時，稍有不慎，恐將削弱電視新聞監督的力量。就 此二者而言，實為內容管制時，全體閱聽人所負擔之社會成本。

（一）閱聽人無法獲取完整資訊

置入性行銷雖然常常指涉的是傳媒與被導者的「對價關係」，但由於對價關係 難以認定，因此目前NCC 透過「節目廣告化」的核處，將置入性行銷的外部成本 內部化。我國並無在《衛星廣播電視法》明訂何謂廣告，而於《有線廣播電視法》、

《廣播電視法》定義「廣告」為：系統經營者播送之影像、聲音，內容為推廣商 品、觀念、服務或形象者。由此可知，NCC 判斷一節目是否「廣告化」時，「對價 關係」並非核處成立的條件；而業者在處理「資訊」與「廣告」，便可能因為處理 不慎，而讓「新聞資訊」成為「廣告」。

我播的這個，一定是節目廣告化嗎？有時候不是，有時候你會覺得 播這個時候，真的不會廣告化，又可以服務觀眾，應該要播，但是我們 會擔心NCC 怎麼想（曾喜松訪談，2010 年 4 月 17 日）。

如果廣告，他就是有收錢。那你今天是一個資訊的提供，它就不是 廣告；現在 NCC 就認定說「它是廣告」，或者是學者就認定它是廣告，

就用廣告來罰你，罰到最後大家就不敢去做那樣資訊型提供，可是到最 後真的影響到的是誰（林淑卿訪談，2010 年 4 月 21 日）？

影響到誰？當閱聽人獲知「好康」的消費資訊，卻因為無法得知完整訊息時，

就必須再聯絡播送的電視台；曾喜松認為，觀眾恐怕會覺得很煩，因為「節目廣 告化」的核處，電視台只能讓閱聽人自己去查，倘若閱聽人找不到，播送的資訊

就失去意義，電視媒體也犧牲了「服務觀眾」的功能；何墨儀、林淑卿也透露，

觀眾為了追求完整資訊，常常讓電視台的電話線路塞爆。

我們唯一的困擾就是觀眾會打電話來，會塞爆我們的電話線，這是 我們唯一的困擾；可是，相較於（媒體）這個困擾，應該被困擾的是廣 大的觀眾（何墨儀訪談，2010年4月22日）。

前天我們做了一則「在新莊有一個倉庫的拍賣」，就衣服什麼的三十 元起跳，我告訴你，不誇張，只是在新聞播出前的跑馬，才剛在跑馬，

我就已經接到很多電話了，我已經開始幫忙回覆，到那天晚上我自己就 接了十幾通，所有電話都是滿線，後來公關中心的客服打來，叫我們先 把資訊給他們，他們那邊也先幫忙消化（林淑卿訪談，2010 年 4 月 21 日）。

陳炳宏質疑，媒體有必要把電話、地址、位置什麼都講的這麼白嗎？資訊內 容又不是廣告；王育敏也呼籲，媒體應該讓消費者非常清楚地分辨廣告與資訊──

於是，電視新聞為了在「資訊」和「廣告」之間取得平衡點，閱聽人只能獲得不 完整的資訊。

（二）媒體監督力量的削弱

你說NCC 管媒體，媒體對於某些層面來說，它也有制約。我們就 是制約到警察了，媒體大家一直播這個新聞，就是逼著你必須要去找出 這個兇手來（左燕妮訪談，2010 年 4 月 29 日）。

如果說媒體沒有報導這樣的新聞事件，你覺得警方他會真的去找人

嗎（葉蔚訪談，2010 年 4 月 28 日）？

本研究所刻劃的個案中，媒體在監督警方偵辦新店之狼時，因為暴露了受害 者的臉孔，因而產生了外部成本。媒體在監督權力時，若因過度著墨性、犯罪或 暴力等醜聞，往往使得善意的初衷變質。

不過，媒體在監督權力時，有時也會受到打壓。陳依玫說，做新聞「有揭弊 案的成本」，除了廣告主可能來打壓；假若當事人又是立委或是政府，關說的壓力 也很大。以2010 年 1 月 18 日立法院審理《地制法》新聞為例，各家電視台在晚 間新聞時段播送「朝野立委打成一團的畫面」，NCC 決議開鍘，所有電視台幾「無 一倖免」，輕者警告，重則罰款，這也創下 NCC 對國會暴力新聞畫面開罰的首例

（蔡惠萍，2010 年 3 月 25 日），該新聞雖非本研究所欲研究之個案，然而訪談時，

多數媒體主管均對報導地制法新聞遭核處表示不滿。

《地制法》牽涉到的法令、牽涉到的全民的利益，公共利益在整個 議事的過程中間產生暴力……我們全程播出牽涉公共利益的事，然後就 說違反了這個（法令），不可以這樣播暴力，這不是很荒謬嗎（游本嘉 訪談，2010 年 4 月 29 日）？

《地制法》這一個案例，我們現在事隔多個月回頭看，會覺得有點 荒謬，這樣也要罰錢？那是在演戲（陳依玫訪談，2010 年 4 月 19 日）。

其實國會就應該靠媒體監督，你沒把它報出來，媒體怎麼監督？然 後你還幫它美化，這是很荒唐的事情啊（廖福順訪談，2010 年 5 月 11 日）！

《地制法》個案中，廖福順透露，他認為NCC應該站在媒體這一邊，對媒體

「寬容」，否則媒體會「監督無力」。對於閱聽人而言，媒體監督與嚇阻權力濫 用是非常重要的外部效益，因此，當諮詢委員認定：新聞揭弊、監督公權力而創 生外部成本時，是否能就其創生外部效益這一點，審酌罰鍰的額度？值得再思考。