內容管制的效益

在第四章當中，本研究已論述了六類外部成本代表性個案如何「外部成本內 部化」，除了計算NCC 罰鍰，媒體在 NCC 內容管制後，也產生了一定程度的「自 律」。而在 NCC 內容管制及自律二者運作的機制中，內容管制又產生了怎樣的效 益？

因此本節將進一步討論內容管制的效益，並分三個層次論述。首先將從 NCC 在內容管制後，最易於計算的效益──貨幣──切入，從「媒體增加經營成本」的角 度，本研究發現，罰鍰使媒體產生了規馴的效果；其次，媒體在面對內容管制時，

也加強了台內的教育訓練，然而「教育訓練有何效果」也將進一步討論；最後，

NCC 管制儘管促進了自律，媒體也對「這種自律」產生反思。

一、從成本到規馴

我們那個部門（按：傳播內容處）的成立，每年要編兩千萬的預算，

又不是要創造出來最多的罰則，電視台表現很好，都不要罰它，它會死 人啊？我們的目的，for what？目的不是要去課業者的罰鍰嘛，所以創造 出六千萬、一億（罰鍰），你有什麼好高興的啊（鍾起惠訪談，2010年

4月27日）？

如鍾起惠所言，NCC 內容管制並非追求「極大化罰鍰」；而是希望促進多元文 化及保障弱勢權益、提升電視新聞品質、擴大公民參與傳播內容監理及推動網路 內容分級，保護兒少上網安全（國家通訊傳播委員會，2009 年 7 月：141-145）；

換言之，欲衡量 NCC 管制之效益，就 NCC 立場而言，並不能僅以「罰鍰」為考 量，然而，對各電視台而言，「罰鍰」增加了業者的成本，更是 NCC 管制最直接 而有力道的手段。

白花花的銀子一直這樣拋倒出去，其實也沒有任何一台能夠忍受啊！

所以當然某種程度會消極限制一個電視台去犯同樣的錯誤（陳正修訪談，

2010 年 4 月 28 日）。

商業電視台，營利永遠是很重要的（游本嘉訪談，2010 年 4 月 29 日）。

當 NCC 一直不斷罰你的時候，你的成本就不斷增加，所以你為了降低 這個罰鍰，你就會去採取一些措施（平秀琳訪談，2010 年 4 月 20 日）。

媒體只怕罰鍰……罰鍰就是錢啊，就是直接增加經營的成本、支出（陳 依玫訪談，2010 年 4 月 19 日）。

從自律來講，我可以退一步；可是遇到罰鍰的時候，我要退五步了。

因為成本的問題、因為公司損失，這對公司來講，是很大的負擔嘛（高政 義訪談，2010 年 4 月 25 日）！

你必須要去承認它（按：罰鍰）有效，沒有人想一直被罰（林淑卿訪 談，2010 年 4 月 21 日）。

上述六位媒體主管，點出了罰鍰最直接的效果──成本。對於商業媒體而言，

賺錢是第一要務，一旦電視新聞各類外部成本遭到核處，必然增加成本支出，也 就影響到營利的目的。從媒體經營的「成本面」出發，內容管制產生了規馴的效 果。

NCC 甫成立時，與各電視台經歷了一段「內容管制」的磨合期。長期擔任衛 星公會自律委員會主委的陳依玫指出，NCC 起初會「下指導棋」，此舉讓各電視台

「很不舒服」。舉例而言，NCC 接到民眾投訴時，會先打電話到公會，或是致電各 電視台要求「這則新聞不要這樣播、應該要馬賽克、應該要拿掉某個畫面」；甚至，

NCC 還曾希望派官員列席自律委員會，進而了解內部的運作機制，但參與一次、

兩次後，陳依玫還是婉拒NCC 官員列席自律委員會。

而今，磨合期過去，陳依玫形容，各台競爭激烈之下，自律機制像是一隻「沒 有牙齒的老虎」，倘若沒有任何懲罰機制、沒有罰鍰，「自律是不會自己發生的」， 而在她協調自律的過程中，大部分的案例都是因為背後有「怕被罰錢的壓力」，才 產生自律；葉蔚也說，對電視台而言，罰鍰是一種警惕，讓媒體重新檢視各環節 的操作流程、SOP（標準流程）中是否忽略了該注意的事項。而他也強調：

電視台被罰通常是事後播出，或是在新聞檢討中，才發現在某一個 環節忽略了，而產生被罰鍰的情形，但請不要輕忽新聞媒體的自律能力，

及媒體的自省能力，通常犯過錯下次是不會再犯同樣錯誤的（葉蔚訪談，

2010 年 4 月 28 日）。

葉蔚認為，罰鍰具有警告的效果，會讓自律的運作更加謹慎；陳依玫說，以 TVBS 為例，為了避免被 NCC 裁罰，或是恐有法律糾紛，當編輯台處理較有爭議 性的新聞時，為請台內的法務室先看新聞帶；曾喜松則說，透過罰鍰，NCC 告訴 各電視台：應該怎麼做、不應該怎麼做。

因此，NCC 裁罰最重要的意義是希望讓媒體「自律」，從業者的觀點與第四章 個案刻劃所分析之結果，的確收到部分效果，而下一節也將繼續深入論述之。

二、教育訓練

各媒體的教育訓練由來已久，而在 NCC 成立後，「核處個案」及「核處所依 據的法規」成為各台教育訓練的基本教材。就內部化的觀點而言，媒體業者對教 育訓練的看法呈兩派立場：一、教育訓練有助於減少罰鍰；二、教育訓練無助於 提升新聞自律。

從「教育訓練有助於減少罰鍰」此一觀點出發，陳炳宏認為，為使電視新聞 的負面外部性降低，各電視台應該更積極地付出教育訓練的成本，而作為媒體主 管的葉蔚與廖福順均認為，職前訓練、教育訓練對減少罰鍰是有效果的，而他們 公司教育訓練的重點，也聚焦於核處所依據的法律。

比如說《兒童少年福利法》，《性侵害防治法》、《家暴法》，甚至於所 謂的妨害風俗、妨害風化，類似這樣各別的法令都有（列入教育訓練）。 這些法令基本上，包括《精神衛生法》，其實對新聞的這個規範有一部 份是非常清楚的，所以在這個部份裡面，所有的新進的同仁進來之後，

大家都會經過職前教育（葉蔚訪談，2010 年 4 月 28 日）。

我過去花很多心力在教育訓練自律規範，就是說「怎麼樣的新聞是 可以播」，我們讓媒體淨化，這是我教育訓練花最多的時間。比如像兒 童，我們花很多時間去教育兒福法，那個是法令，我們必須要遵守，沒 有彈性，新聞自由沒有自由到可以超越法令，婦女，弱勢團體這些現在 就不能報了，自殺都不能報的（廖福順訪談，2010年5月11日）。

另一方面，持「教育訓練無助於提升新聞自律」看法者，多半對各台現下教 育訓練的內容表達質疑。身處媒體內部，陳依玫則觀察：

大家都只想教育訓練一種方向，就是說訓練記者怎麼樣跑到獨家，

訓練記者在製播表現上更好，比較少有電視台說，會願意開一系列的課 程去訓練他的製播倫理，或是新聞自律，因為，那個跟新聞部主要的目 標是不合的，新聞部主要目標就是衝收視率，衝收視率的時候，你要安 全，就是不要衝到讓公司被罰錢，所以他不是以新聞自律為主目標，所 以他資源配置一定是配置在衝收視率（陳依玫訪談，2010 年 4 月 19 日）。

陳依玫認為，即使記者接受教育訓練，還是會被罰，因為上完課以後，又去 亂做新聞；她進一步表示，記者出去跑新聞時就是「殺手」，應該是去克敵制勝、

撈獨家的，而非出去搞新聞自律。管中祥以「置入性行銷」的外部成本為例，他 直言，就新聞自律出發，教育訓練應該是告訴員工「不要做置入性行銷」；但各台 一旦以賺錢為前提，就會扭曲為「教員工怎麼樣做置入性行銷而不會被抓到」。

誰該在教育訓練中擔任「教」的角色？以華視而言，林淑卿說，除了會邀請 學者講課，她自己也會把「最近的核處案例」帶到中部新聞中心、南部新聞中心，

與同仁做討論；陳正修說，民視在教育訓練時，直接邀請NCC 傳播內容處處長何

吉森，針對節目廣告化以及相關法規該講。

陳炳宏建議，各台在教育訓練時，可以邀請 NCC 官員、消保會官員。但鍾起 惠強調，NCC 可以幫各電視台做「非新聞的教育訓練」，但是如果是「新聞的教育 訓練」就不妥。斯言意味著，NCC 若插手介入教育訓練，極有可能引人質疑「NCC 干預新聞自由」。

最終，王育敏提出了「誰應該接受教育訓練」的質疑。她認為，新聞台的中 高階主管才是應該被再調教與訓練的人，假如他們的理念、認知、專業能力都到 位，也就不需要外控機制，內部會跑的很好；而今，這些主管可能只在乎老闆的 一聲令下，自己也被收視率沖昏了頭（王育敏訪談，2010 年 5 月 12 日）。然而現 實情況是，高階主管則擔任教育訓練的「講師」，各台多半將教育訓練的資源提供 給新進記者以及基層記者。

三、自律的反思與展望

NCC 透過罰鍰，以法律拉起了一條紅線，除了讓媒體規馴，核處個案也成為 各台教育訓練的內容。然而，各台在「自律」過程中，也產生了質疑。平秀琳認 為，各電視台做的是「更加揣摩 NCC 的委員要什麼」，而不是把自律的標準放諸 社會；何墨儀也承認，處理新聞時，會考量「NCC 長官認為這一則新聞會不會有 超過尺度？」但是，她也強調，自律所要求的層次應該是更高的。而媒體「揣摩 上意」、「規馴」的思維，也讓范立達大聲疾呼：

主管機關不能有一種作之師、作之親、作之君的心態。那種父權心 態，是在古時候極權時代才能夠有的，現在民主時代，你不能夠有這種

心態，不是你來指導我怎麼做，你真的覺得那麼行，你自己來當總編輯，

你自己來當總經理，你今天自己親自來做做看，不要在旁邊指導，不能 這樣，國家特別不能這樣子（范立達訪談，2010 年 4 月 19 日）。

在「作之師、作之親、作之君」與「自律」之間，NCC 如何拿捏？就現行決 定罰鍰額度的《國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點》中，

NCC 傳播內容處處長擁有一定的權限，可以考量業者在創造外部成本後，是否及 時自律？若然，則可降低罰鍰。

NCC 傳播內容處處長擁有一定的權限，可以考量業者在創造外部成本後，是否及 時自律？若然，則可降低罰鍰。