電視新聞管制──以我國與英、美為例

第三節 電視新聞管制──以我國與英、美為例

Vincent Porter（1989）認為，在世界上，幾乎每一個國家的電視媒體都被政府 管制。回顧我國行政機關對電視媒體之管制，我國電視事業在1960 年代初期萌芽，

在戒嚴時期，從人事到政策，大抵不出「黨」的掌控；解嚴後，隨著媒體產業蓬 勃發展，政府管制態度也有所轉變，目前，我國通訊傳播監理機關為 NCC，其除 了繼承自新聞局，也師法英、美的傳播管理制度，因此，本節將先從縱的承繼與 橫的移植，梳理台灣電視新聞行政主管機關的流變；並就結構、內容管制二者進 一步論述。

一、縱的承繼與橫的移植

戒嚴時代，對媒體之管制如多頭馬車，包括內政部、教育部等行政機關，均

肩負大眾傳播事業的輔導與管理業務。由於「缺乏統一的輔導機構」，從 1963 年 開始，以國民黨為中心，先後舉辦了五次「新聞工作會談」，主要參加人員為新聞 文化業務執行單位負責人員、三軍政治作戰部主管、各報社、通訊社、雜誌社、

廣 播 、 電 影 、 電 視 事 業 單 位 之 主 要 負 責 人 、 文 化 出 版 界 成 員 等 和 新 聞 宣 傳有關的國民黨黨員，希望「交換彼此意見，研究共同的方針，協調各方的步驟，

發揮統一的力量」（楊秀菁，2002）。直至 1973 年 8 月，大眾傳播事業相關業務才 統一劃歸新聞局主管，新聞局也同時增設出版事業處、電影事業處、廣播電視事 業處（行政院新聞局，2007）。

解嚴後，新聞局繼續掌理大眾傳播事業的輔導與管理；然而，1990 年代以來，

台灣商營廣電政策隨著威權體制解體與資本力量抬頭的政治經濟脈絡，朝向英、

美的解禁方向前進，主要表現在政治力量對於媒體所有權與內容雙重控制的退場。

在這段期間，商營廣電政策以自由化為名，逐步向市場力量傾斜（洪貞玲、劉昌 德，2006）。此時，NCC 正欲破繭而出，其不只承繼新聞局時代各項制度，對其他 民主先進國家，尤其是美國、英國，也試圖移植、師法其傳播管理的制度（邱家 宜，2006）。

就媒體產業而言，「管制」與「自由放任」孰好孰壞的爭論亙古未衰，Raymond Williams（1960）將媒體業四個型態：獨裁制（authoritarian）、家長制（paternal）、

商業制（commercial）、民主制（democratic）（請參見表 2-2）。究其歷史背景，相 對於美國的「商營制」，1920 年代，英國即以皇家特許狀（Royal Charter of Incorporation）立法設立公共媒體英國國家廣播公司（BBC），由文化精英取捨品 味，以益於世道人心，實為「家長制」的代表（李金銓，1993：529）。

表2-2：媒體產業的型態

資料來源：Raymond Williams（1960）

而傳播產業的樣態其實與政府的思維息息相關。美國於 1934 年設立「聯邦通 訊傳播委員會」（Federal Communications Commission, FCC），並於 1996 年通過新 版的通訊傳播法案（The Telecommunications Act of 1996），新法的主要精神是「讓 任何人都能進入傳播產業」，以及「讓任何通訊傳播業者都必須在任何通訊傳播相 關市場中面對任何其他業者的競爭」，而FCC 則必須為「新的競爭時代」制訂公平 合理的規則；2003 年初，英國將電信、資訊、傳播各機關整合為「通訊部」（The Office of Communications, Ofcom），Ofcom 的使命為：增進與傳播事務有關的市民福祉，

以及透過促進市場競爭增進消費者福祉（邱家宜，2006）。

至於台灣，我國傳播管理最高機構NCC 於 2006 年 2 月 22 日掛牌成立，台灣 通訊傳播監理進入了新的里程碑。NCC 主要以《廣播電視法》（以下簡稱「廣電法」）、

《衛星廣播電視法》（以下簡稱「衛廣法」）等法令作為執法依據，並每個月公布 核處，而第二屆委員在2009 年 2 月 20 日上任後，更將施政目標與信念定調為「獨

本研究所著眼之傳播監理，可分為結構與內容管制；然而「內容管制＝管制 全部－結構管制」是一迷思（石世豪，1999），二者若無法相輔相承，實無法達到 最大效益，以下將聚焦於我國經驗，並輔以英、美經驗，就結構管制與內容管制 二者繼續論述。

二、結構管制

結構管制有兩種分類：第一種是「不涉及言論或表意內容（content neutral）」

的結構性管制手段（structural regulations），以及「涉及言論或意見表達內容的管 制措施（content-based regulations）」；第二種則是根據政府管制手段是否直接「設 定結構上的相關架構與範疇，間接形塑規範對象的行為與態度，並且引導相關主 體趨向於預期目標的實現」（石世豪，1999）。

而廣電媒體屬於特殊的基礎建設（infrastructure），其不僅具備市場商業活動的 特性，又建構思想與討論的公共空間，在廣電管制上，必須協調私人經營權、自 由多元的意見市場、國家管制三者之間的衝突（Horwitz, 1989: 8），因此，政府採 取結構管制時，若希望調合商業利益、自由言論、國家管制之爭，實無法忽略媒 體之內容、行為與態度。

以英、美兩國為例，美國基本上傾向將電子媒體視為產業；尊重「市場機制」

的結果，卻出現媒體集中化，在2004 年，時代華納、迪士尼、梅鐸新聞、德國伯 特斯曼（Bertelsmann of Germany）、以及維康（Viacom，其前身為 CBS）五家集團 就包辦了美國幾乎所有通訊傳播市場；至於英國，則是將媒體管理放在文化、及 公民權的架構下思考，強調「管制是爲了鼓勵競爭，鼓勵競爭是為促進公民－消 費者的利益」，近年來，英國雖已逐漸對商業媒體放鬆管制，即使財團的經濟滲透

力量似乎銳不可擋，見諸法律或公共場域論述的，仍是將公民普遍共同利益置於 特定產業利益之上（邱家宜，2006）。

我國在採取結構管制時，則參酌媒體之內容。2005 年 7 月，新聞局審查國內 70 件申請換照之衛星廣播電視事業，這也是衛廣法施行以來的第一次，最終，有 7 家衛星電視頻道換照未獲通過，包括東森新聞 S 台、龍祥電影台、華爾街財經台、

蓬萊仙山、歐棚、彩虹、CASA。其中，東森新聞 S 台未能換照通過之理由為：

按「東森新聞S 台」頻道營運計畫中明示該頻道係一專業新聞性 節目頻道，供深度新聞資訊的服務，但查該頻道非新聞性節目比例高 達 26.1％，而新聞報導來源又多出自「東森新聞台」頻道，與營運計 畫之規畫不符……就違規核處事項應予改進之意見切實改進，繼續違 規且以違反「電視節目分級處理辦法」、違反「法律強制禁止」規定等 情節較嚴重者居多（行政院新聞局，2005 年 8 月 2 日）。

然而 NCC 成立後，卻主張結構管制應與平時之行為管制「分流」，決定准予 東森新聞 S 台換照，此舉雖引發了民間團體媒體改造學社聲明質疑，但媒體普遍 小幅處理，而且似乎認為NCC 尊重媒體經營的自由，即為言論自由（洪貞玲，2006：

63）。

對此，洪貞玲（2006：76）建議管制機制應納入「公民」之角色，未來 NCC 無論在相關決策以及執照核發及換發程序中，公民社會都應該被納為常態且合法 的機制。亦有學者建議，由業者自行設計記點與退場制度，然後透過公聽會，聽 取閱聽眾與民間團體的建議，最後修改立法，完成計點退場機制（陳炳宏，2009 年6 月 18 日），亦即讓結構管制奠基於內容管制之上。

三、內容管制

「內容管制」往往牽涉到「言論自由」，因此包括我國在內的諸多民主國家，

對於管制內容往往特別謹慎。以美國而言，美國國會在1996 年通過新版的《通訊 傳播法》（The Telecommunications Act of 1996）及美國第一憲法修正案，FCC 不能 干涉媒體對新聞播報內容的選擇及相關評論；不過，FCC 對於粗俗不雅的語言（或 畫面）可依法禁止，甚至，對於媒體傳播明顯錯誤的資訊亦可施以撤照處分，但 依照美國三權分立精神，行政機關的裁處經常必須以法院的判決為依據（邱家宜，

2006：15-16）。

為了避免與「言論自由」精神衝突，FCC 在管制流程上，依賴三律（法律、

他律、自律）共管的機制，先要求業者自律，由業者自行制訂《電視育兒指導方 針》（The TV Parental Guidelines），讓父母可以參考孩子的年紀，選擇適合的節目

（Television industry, 17 January 1997）；1998 年 3 月 12 日，FCC 進一步通過《電 視育兒指導方針》，並宣佈2000 年 1 月 1 日後所生產的 13 英吋以上電視機，必須 加裝推動電視育兒指導方針所需的 V 晶片（V-chips）。透過 V 晶片的設計，可阻 擋不適合兒童們收看的節目，有線電視或衛星電視的機上盒亦提供了父母過濾電 視節目內容的機制，分級圖示會於節目一開始時出現於螢幕左上角，且通常於廣 告後會再出現該圖示（馮建三等人，2008：30）。詳細的分級與管制內容，請參見 表2-3。

分析 FCC 管制之內容，除了制定商業置入的嚴格規範，賦與廣告主和媒體業 者揭露、告知和宣布的責任（馮建三等人，2008：30）；從表 2-3 可知，包括暗示 性對話（suggestive dialogue）、粗魯或粗鄙語言（coarse or crude language）、性情境

（sexualsituations）、暴力（violence）等，都是 FCC 內容管制的重點。

表2-3：美國電視節目分級制度

後五分鐘播出（Associated Press, 22 September 2004）。

至於英國，在Ofcom設立之前，廣播電視的內容管制主管機關為獨立電視管理 局 （Independent Television Commission, ITC）及廣電標準協會（Broadcasting Standards Council, BSC），兩者差別在於：ITC只負責管制商業廣電的內容，而BSC 的內容管制對象包括商業和公共廣電媒體。由於英國的廣電管制法律較為簡略、

模糊，不像歐陸國家那般明確，因此英國的廣電管制機關往往有相當大的裁量權 力（馮建三等人，2008：44）。

以BSC而言，主要處理有關有害的、暴力、性、內容品味與莊重程度（taste and decency），例如粗話、以及關於災難和種族、性別的報導，BSC皆訂定電視播出 相關內容的規範（馮建三等人，2008：53）；Ofcom成立後，也進一步沿襲了BSC 制定的相關規範。

在 內 容 管 制 上 ， Ofcom 統 一 由 內 容 裁 罰 委 員 會 （ The Content Sanctions Committee）根據閱聽人的抱怨或其他消息來源進行調查，若查證屬實確有違規，

則將裁罰，並在網路上公布決議結果；值得一提的是，針對電視「即時播出」的 特性，Ofcom 提供一支 24 小時申訴電話，專供「感覺受侵害」的當事人即時撥打，

電話將轉接相關媒體；但是否停止相關報導，由這些組織自行決定（邱家宜，2006：

電話將轉接相關媒體；但是否停止相關報導，由這些組織自行決定（邱家宜，2006：