外部成本的解決之道

面對媒體的外部成本，有兩條內部化之道。我們可以採用非市場化方式，也 可以採用市場化方式。常用的非市場化解決措施主要有：罰款或收稅、公共管制、

法律措施、押金制度；常用的市場化措施主要有產權界定和保護、可交易的許可 證等（整理自苟世祥、陶楠、吳筱卿，2006：49）。

一、市場化措施

提出解決外部成本的「市場化措施」的經濟學家可首推 Ronald Coase。寇斯定 理（Coase Theorem）認為，只要財產權（property rights）或賠償責任（liability） 定 義清楚，而且交易成本（transaction cost）不太高，市場運作會產生最有效率的結

果，政府不需要介入（吳聰敏，2009：133）。

Coase 認為，涉及外部成本的眾人（包含消費者及生產者）應該先釐清「財產 權」的歸屬，藉此解決外部成本的問題。該說法最常應用於環境保護，舉例而言，

若河川為私人所有，緊鄰河邊的工廠若希望排放污水，便需要與河川所有者講定 一個雙方都能接受的「污染條件」，否則便不能污染河川（吳聰敏，2005：235）。

而寇斯定理的具體應用為「汙染許可證的交易」。有鑑於溫室效應的影響日趨嚴重，

1997 年 12 月，聯合國在日本京都（Kyoto）召開國際會議，全球有 160 個國家參 加，會後公布了「京都協議」（Kyoto Protocol），除了訂出二氧化碳排放減量的目 標外，京都協議同時決議，二氧化碳排放量配額可以在市場上自由交易，此一交 易稱為碳排放交易（emission trading），而整個減碳政策稱為限額與自由交易（吳 聰敏，2009：128）

至若媒體市場，最基本的媒體汙染辯論是「媒體有權利報導錯誤訊息」或「人 民（消費者）有權利接受正確訊息」的爭論，就社會責任論（social responsibility）

而言，人民絕對有權利接受正確訊息，「排放污染」的媒體當然應該主動輸誠，補 償民眾的損失。而將環境法（environmental law）的思維應用於媒體，業者可以交 易「符合公共利益的節目」的責任，「付錢／播放二選一」（pay or play）：要不播 放一定比率、符合公共利益的節目；或是付錢給其他電視頻道播，擺脫製播公益 節目的義務（Tsourvakas, 2003）。

但，寇斯定理在涉及少數人的情況下才適用（Rosen, 2002: 88），否則交易成 本將過高。畢竟，一旦欲以市場化措施將媒體外部成本內部化時，由於廣電媒體 傳播效果巨大，個別閱聽人將付出極高的交易成本。再者，Tsourvakas（2003）提 出的「外部成本內部化」策略是交易「外部效益」，而非交易「外部成本」。

Coase 也強調，在交易成本不等於零的情況下，我們仍需注意「政府也可能失 靈」的問題（李郁青，2009b：6），斯言意味著：依靠政府解決外部成本所需的成 本，恐高於交易成本。

綜上所述，大多數經濟學家仍偏愛以「市場導向」的策略解決外部成本的問 題，因為這些方法比直接管制可能更有效率（Rosen, 2002: 98），但若希冀純粹以

「市場化措施」解決媒體的外部成本，實有其窒礙難行之處。

二、非市場化措施

目前，面對媒體的外部成本，各國主要以非市場化的解決措施，使媒體業者 的外部成本內部化。除了業者自律外，新聞報導對象可透過司法體系獲得救濟；

至於多數閱聽人則主要透過政府伸張公權力（行政管制），方能獲取補償。下文將 進一步析論媒體外部成本內部化的非市場化措施──

（一）業者自律

財政學者 Rosen（2002: 89） 認為，「個人」若希望將外部成本內部化，社會 習俗（social convention）有其重要性。在多數道德格言要求人們注意其所創造的 外部成本（不好的行為）的同時，往往順勢將其行為可能創造的外部性內部化了。

若將一家家媒體視為「個人」，「道德格言」便轉換為「社會的期待」，敦促媒體自 律。

在台灣，威權時代「官督民辦」的新聞自律機制「中華民國新聞評議會」隨 著解嚴而崩解；而後，新聞工作者自主成立的新聞自律機制雖一度出現，包括《自

立晚報》勞資糾紛所激起的《編輯部公約》、《新聞倫理公約》，甚至是應運而生的

「台灣記者協會」，都受限於社會條件，未能形成風潮；近期媒體小報化的趨勢中，

則逐漸出現業者所主導的「淨化自律」趨勢（劉昌德，2007）。

目前我國之新聞自律組織，最具代表性者為「中華民國衛星廣播電視事業商 業同業公會」。該會設有新聞自律委員會，由衛星電視頻道（年代、東森、中天、

民視、三立、TVBS、非凡、八大）分別指派新聞業務最高負責人及新聞主管二人 共同組成，並延請學者、專家、公民團體組成「諮詢委員會」（中華民國衛星廣播 電視事業商業同業公會，2008 年 3 月 20 日）。

然而，經濟學的基本假設是：人的行為在反映其自利（self-interest）的動機，

人是為自己而活（吳聰敏，2009：18），若期待「自律」能徹底解決外部成本，無 疑是緣木求魚。事實上，自律，向來是媒體抵抗外來壓力的說詞，不僅流於道德 訴求而未能落實（劉昌德，2007），更多半是口號多於內涵（洪貞玲，2008）；不 可否認的是，自律仍然值得期待而且必要，一如道德格言，只是如何落實自律的 機制，增加媒體業者自律之誘因，最終仍需要「他律」。

此處所言之「他」者，賦予「自律」更多的可能性。自律不該只是業者主導，

而應納入新聞工作者、閱聽人、與政府力量，形成一民主參與式的「共管」自律 機制（劉昌德，2007），純粹的「自我」約束實無法讓外部成本內部化。

亦有論者點出自律背後「政府」的重要性，並呼籲自律公約應作為主管機關 依法獎懲、甚至是換發執照的參考依據，避免自律淪為具文（洪貞玲，2008）；並 且，政府乃是一個「消除市場失靈」的既存組織，故而在高交易成本的情況下，

由政府出面解決外部性問題，應比建立新的「自願」組織來得有效率（李郁青，

2009b：8）。

（二）司法救濟

我國《憲法》第十一條規定：「人民有言論，講學，著作及出版之自由」，明 文保障了「言論自由」為人民之基本權利，而大法官作成之 509 號釋憲文亦針對 言論自由，點明：「國家應給予最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求 真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮。惟為兼顧對個人名譽、隱私及 公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制。」體察 該釋憲文，雖減輕了新聞媒體的舉證責任；但若涉及「個人名譽、隱私及公共利 益之保護」，新聞自由不能無限上綱。

當民眾循司法救濟時，新聞媒體之報導對象乃是主張其權益受媒體侵害的最 主要角色，這些報導對象主張損失的權益則約可分為以下四類（李郁青，2009a：

207）：

1.名譽權：包含公然侮辱、誹謗等《刑法》妨害名譽罪所規範之犯 罪行為，及《民法》對於名譽等人格權侵害之損害賠償案例。

2.隱私權：包含窺視、竊聽、竊錄等《刑法》妨害秘密罪章所規範 之犯罪行為，及《民法》對於隱私、肖像等人格權侵害之損害賠償 案例。

3.信用權：包含散布流言或以詐術損害他人之信用等《刑法》妨害 信用罪所規範之犯罪行為，及《民法》對於信用等人格權侵害之損 害賠償案例。

4.其他權益：無法歸入前三種侵權類型之案件，例如違反契約或外 患罪等，則以「其他」類歸之。

林元輝（2006）分析 1999 至 2005 年「司法院法學資料檢索系統」中的裁判 書，媒體（人）為「被告」者雖多達80 件，但媒體勝訴的比例仍高於敗訴，此文 雖針對新聞事件中「被報導者」，檢視其所蒙受的「外部成本」；然而，外部成本 早已悄悄蔓延於生活，不僅是被報導者（原告）受害，廣大的閱聽人也顯得手足 無措。

李郁青（2009a）探討《壹週刊》外部性問題時發現，透過被報導者的司法求 償，《壹週刊》雖然付出了超過 2000 萬的外部成本，但對於《壹週刊》而言，仍 有許多外部成本尚未內部化。

儘管司法判決已將媒體所造成的外部成本「貨幣化」，但這些貨幣未必能填補 這些外部成本，畢竟，媒體外部性在某種程度上有其殊難定價性（李郁青，2009b：

5）。更重要的是，循司法體系解決外部成本者，主要是被報導者；但在媒體報導 對象以外，尚有廣大的閱聽眾蒙受新聞媒體的外部不經濟，他們可能不自知，以 致於沒有訴諸司法；即便自知，亦難在現行司法體系中獲得補償。

（三）行政管制

司法體系之外，行政體系亦致力於「外部成本的內部化」。經濟學家Arthur Pigou 主張，政府應針對造成外部成本的商品課徵庇古稅（Pigouvian tax），使廠商吸收 外部成本（Varian, 2003：612-616）。舉例而言，若 A 廠商污染環境，導致 B 廠商 為了維持原有產量，必須安裝治污設施等，增加的成本支出便是 B 的外部成本。

由於B 廠商不具有公權力，此時便需要政府代為出面，向 A 廠商徵收適當費用，

建置治污設施，以免造成更大的危害。

庇古稅的理論，讓排汙收費制度成為世界各國環境保護的重要經濟手段（沈 滿洪、何靈巧，2002：157）；而課徵庇古稅的前提有二：一、知道誰在污染；二、

知道其汙染量（Rosen, 2002: 91）。然而，對國家政府而言，很容易判斷哪個節目 是「公共利益」（public interest）；卻難以衡量節目的負面效果對民眾造成的「成 本」（cost of the negative effects of a program），或是節目缺少公益性所對民眾造 成的「成本」（cost from the lack of programs of public interest）（Tsourvakas, 2003:

233-234）。根本理由是，對電視台而言，「播出符合公共利益」的成本很高，因 此他們寧可付罰鍰（Tsourvakas, 2003: 238）。

（四）廣電媒體行政管制之必要性

與諸多民主國家一樣，相較於印刷媒體，台灣對於廣電媒體的管制較為謹慎，

自《出版法》於1991 年 1 月 25 日廢止，且《出版法施行細則》於同年 2 月 3 日 廢止以來，已無法可制平面媒體之新聞公害（林元輝，2006：167），台灣政府對 印刷媒體的管制力量日弛；反觀廣電媒體，除了不斷修訂管制的法源，民眾對其 主管機關的期待也與日俱增。

相較於平面媒體，為什麼要積極管制廣電媒體？主要可從三種理論切入：電

相較於平面媒體，為什麼要積極管制廣電媒體？主要可從三種理論切入：電