外部成本內部化的有效性

上一節當中，本研究從「罰鍰增加業者成本」的觀點出發，論述了外部成本 的效益；本節將繼續討論外部成本內部化的有效性。

在第四章中，刻劃了各類外部成本的個案，並討論如何透過「罰鍰」推動業 者自律，進而使外部成本內部化；而本節將試圖檢視「內部化的有效性」。第四章 顯示，就本研究所分析的六類外部成本中，NCC 之核處對於降低「置入性行銷」

外部成本的效果較有限，而當各電視台競逐龐大的置入性行銷利益時，又該怎樣 有效達到管制？

此外，本研究也發現電視台出現「轉嫁罰鍰」的情況。在第四章第四節的個 案「死而復生的消防隊員盧瑞棋」後，三立新聞台開始出現「轉嫁罰鍰給記者」

的情況；事實上，電視台甚至出現「轉嫁罰鍰給置入性行銷廣告主」。

因此，本節將先討論罰鍰的標準，其次則分析轉嫁罰鍰的現象，同時，本研 究也試圖提出政策建議，藉以提升NCC 核處後「外部成本內部化」的有效性。

一、NCC 罰鍰的標準

何吉森指出，NCC 決定核處罰鍰的金額主要有三個判斷的因素：一、違法的 情節；二、以前的違規記錄；三、有沒有改善、立即停播以及違規的型態，如果 違反多項法令，也會考慮調整罰鍰。檢視現行的《國家通訊傳播委員會裁處廣播 電視事業罰鍰案件處理要點》（請參見表5-1），是採積分制，依分數之高低決定罰 鍰，積分愈高，則罰鍰愈重。

其中，「違法情節」多由諮詢會議決定，本研究已於本章第一節深入討論諮詢 會議；而「有沒有改善」即為 NCC 對於媒體自律與否的獎勵或懲罰，實為「罰」

與「少罰」的折衝空間，本研究亦於本章第三節討論，不再於本節贅述。因此，

本研究在此主要將討論「以前的違規記錄」。

表5-1：NCC 裁處之考量與說明

「以前的違規記錄」目前考量電視台事業 3 年內受裁處次數（含警告），因為 相同違法構要件所受裁處次數愈高者，積分就會升高，罰鍰也愈重；而衛廣法第 37 條也顯示，倘若電視台因為相同違法構成要件「一年內經處罰二次」，罰鍰也會 加重。王育敏認為，「累犯再加重」會讓業者覺得痛，但她認為「節目廣告化」

的外部成本內部化較沒有效果（王育敏訪談，2010 年 5 月 12 日）。

對於如何考量「以前的違規記錄」？林東泰建議，罰鍰累加的計算應該「以 執照為期」，而廣電法與衛廣法規定，電視頻道的執照有效期限為六年，因此，依 照林東泰的建議，NCC 若欲考量以前的違規記錄，應該追溯自換照後的所有核處，

如此一來，電視台將更審慎看待核處及外部成本的問題。

然而，NCC 目前準備將事業「3 年」內受裁處次數修訂為「2 年」，希望能夠 加強「業者內部問責機制」；同時，NCC 將提升前次違規紀錄對下次違規紀錄的罰 鍰影響──倘若 NCC 在修訂後，業者仍不斷重蹈覆轍，本研究建議，應該修訂年 限，就業者領有執照的期間做全盤考量，再予以核處。

翁曉玲認為，現行的罰鍰有兩大問題：一、額度偏低；二、對於不法利益並 沒有計算在內。就「額度偏低」而言，翁曉玲指出，廣電三法中所訂定的罰鍰多 年來並未隨物價提升而調整。

我覺得關鍵點在於說，廣電三法施行迄今已經很多年，中間雖曾陸 續有多次修法，但就「罰鍰額度」的部分始終沒有做調整……像衛廣法 是八十八年公布的，到目前為止，整個罰鍰的額度還是依據民國八十八 年的物價水準，所以會發現整個罰鍰額度還是偏低的（翁曉玲訪談，2010 年5 月 6 日）。

就不法利益而言，除了「廣告超秒」，「置入性行銷」往往是業者主要的不法 利益收入來源，當不法利益超過法定罰鍰最高額時，我國《行政罰法》第18 條規 定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反 行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。前項所得之利益超過法定 罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制」，

易言之，NCC 其實有權力就「置入性行銷」的不法利得重新審酌罰鍰額度；但翁 曉玲坦言，從新聞局時代到NCC，基本上，從來沒有採取更嚴格的加重處罰手段。

對此，翁曉玲解釋：

為什麼沒有這麼做的原因？我覺得一方面，在不法所得計算的部份，

當事人可能對於何謂「不法利益」的認定與主管機關間有所不同；二方 面，要去取得不法利益的資料，我們也必須要有足夠的行政手段去要求 他們提供，當然對於業界來講，他們大概不會誠實提供「因為做了這個 廣告超秒或者節目廣告化」所獲得的利益資料，所以這還是必須要有一 些配套措施，加以一併調查清楚，才可比較確定說不法利益所得的範圍 為何（翁曉玲訪談，2010 年 5 月 6 日）。

「雖然說看起來我們的罰則也是洋洋灑灑，但是仔細分析起來，我覺得還是 對業者來講，還是有利的。」翁曉玲認為，若現行的罰鍰制度無法校正或嚇阻業 者之違法行為，未來NCC 將考慮引用《行政罰法》的相關規定。

綜而言之，當 NCC 決定內容核處的罰鍰時，可從以前的違規記錄、物價、不 法利得三者思考，讓罰鍰的標準更有「彈性」，以達到外部成本內部化的最大效果。

二、轉嫁罰鍰

在第四章當中，本研究已經提到業者「轉嫁罰鍰給記者」的現象，本節將順 此脈絡，點出另一種轉嫁罰鍰模式──轉嫁罰鍰給置入性行銷廣告主。

就「轉嫁罰鍰給記者」而言，三立新聞台並非唯一一台，民視新聞台也出現 同樣的情況，但宣稱是「行政處分」的一種。

如果說因為同仁處理失誤，按照內部自律處理公約而被罰錢，那是 可能會有，所以說不是說因為被 NCC 處罰，或是去拆分那一筆罰鍰的 部分，而是因為說你這樣做違反公司內部的作業處理流程，那包括說可 能就行政處分啊，應該屬於行政處分的一部分，而不是來負擔轉嫁（陳 正修訪談，2010 年 4 月 28 日）。

對於這種現象，各電視新聞台的主管其實早有耳聞，但多半不能苟同。

（不會叫員工去付罰鍰嗎？）我們也不會發十萬塊的獎金，那我們 怎麼扣人家十萬塊薪水呢（何墨儀訪談，2010 年 4 月 22 日）？

我們不希望記者活在一種寒蟬效應裡面，覺得我今天做新聞會被罰、

會被怎樣，讓他綁手綁腳，不敢去跑新聞，記者不可以這樣子。（范立 達訪談，2010 年 4 月 19 日）。

這對勞方太不合理了（游本嘉訪談，2010 年 4 月 29 日）。

我覺得如果有執行，那算它了不起，記者是可以告公司的，你這是 違反記者工作權（陳依玫訪談，2010 年 4 月 19 日）。

對此，張錦華認為，倘若電視台與記者攤分罰鍰，應該先肩負起「教育訓練」

的責任；陳炳宏直呼，把罰鍰轉嫁給員工「實在很惡劣」，他認為，若媒體內部要 建立一套處罰機制，應該是扣假，或者要求記者在放假日聽演講、讀書，甚至是 背法條；至於動輒三、四十萬的罰鍰對記者太重，又對媒體太輕；陳炳宏也質疑：

「要讓記者專業，罰他二十萬，就會專業嗎？」

《勞動基準法》第 22 條規定：工資應全額直接給付勞工；同法第 26 條也規 定：雇主不得預扣勞工工資作為違約金或賠償費用。記者在進入媒體前，除了應 該自覺：要不要接受罰鍰轉嫁？倘若迫於無奈、必須接受罰鍰轉嫁，應該訴諸法 律，不應該一味接受；業者也應立刻停止轉嫁罰鍰給新聞工作者，以免觸法。

另一方面，本研究也發現「轉嫁罰鍰給置入性行銷廣告主」的情況。一旦 NCC 準備對業者開罰「節目廣告化」，電視台除了「自認倒楣」，也可能會告知委託置 入的業主，詢問償付罰鍰的可能性。據一位匿名受訪者指出：

我們那時候就有預告廠商，說這個被NCC 盯上了，它已經來函了，

那如果到時候真的裁罰的話，看你們是不是要幫我們支付那個罰款。因 為每一家廠商不一樣，他們是說 ok，可是還好沒有被罰。（合約不見得 會寫好？）不會，而且廠商也不一定會答應啊，這只能算說，請業務部 去說說看啦。

張錦華也認為，廣告節目化之所以層出不窮，是因為媒體業者把成本轉嫁給 廣告公司，如此一來，無論NCC 怎麼罰，效果都有限，「反正也不是媒體付錢」。

對於「轉嫁罰鍰給置入性行銷廣告主」，NCC 除了可以依據《行政罰法》，考 量不法利益、加重裁罰的額度；就業者的角度，廖福順認為，應該檢討衛廣法第 23 條規定：廣告時間不得超過每一節目播送總時間六分之一。以一小時的節目為 例，目前法律規定，可以播送600 秒廣告；廖福順建議，NCC 應放寬各電視台播 送廣告秒數的限制，調高廣告秒數播送的上限，藉此讓新聞內容的置入性行銷回 歸「廣告」。

「轉嫁罰鍰」實為 NCC 核處時的重要挑戰，就轉嫁給記者而言，還是要靠新 聞工作者的「自我覺醒」，訴諸法律，維護自身權益；而就置入性行銷被核處後、

轉嫁給廠商而言，NCC 不妨思考如何在「加重罰鍰」與「放寬廣告秒數管制」之 間，取得一個新的平衡點。