內容管制的流程

在第四章所刻劃之六類外部成本個案中，除「民意及政治參與的品質」的個 案係由中央選舉委員會逕行認定，其餘每一件刻劃個案之所以遭核處，俱由諮詢 會議認定。事實上，只要涉有違反兒童及少年保護、公序良俗、內容分級或其他 違法情節之節目或廣告內容，NCC 會先發函要求電視頻道業者陳述意見，再將側 錄的內容，提送由社會各界公正人士代表組成、NCC 委員出任召集人之諮詢會議 討論，依據違法情節作成：核處、發函改進、不予處理或其他意見等諮詢意見，

再提請NCC 委員會議審議。

（傳播內容處）同仁等有點像檢察官提案，所有諮詢委員有點像陪 審團，那鍾起惠委員有一點像是法官，但是法官不做決定，而是所有的

雖說是「諮詢意見」，NCC 不一定要採納，但事實上，NCC 從未推翻諮詢會 議之決議。換言之，該會議才是決定傳播內容是否遭到核處的最關鍵角色。陳正 修抨擊，這是「不健康的現象」；林淑卿也質疑，NCC 的立場是什麼？事實上，

NCC 在決定是否裁處時，它的立場就是諮詢會議的意見。

每一個人的看法，事實上都是想要去說服別人，可能當然你都已經 決定要罰不罰，那你可能要把你的意見說出來，但是最後是匿名制的投 票，所以說每一個人都沒有辦法影響到誰，最後投出來，連我們委員也 會傻眼，但是，原則上我們到現在為止，NCC沒有推翻過一件委員的意 見（何吉森訪談，2010年4月7日）。

不能講說我們把所有責任都推給節目廣告諮詢會議，如果說今天節目 廣告諮詢會議所做的認定仍然是有問題的，我們主管機關一定也會再請求，

節目廣告諮詢會議是否可能重新再做認定……可是到目前為止，節目廣告 諮詢會議所做的認定跟判斷，我們覺得都還是在一個很合理而且可接受的 範圍裡面，所以當然沒有必要去把他們的決議推翻（翁曉玲訪談，2010 年 5 月 6 日）。

翁曉玲認為，透過諮詢會議，能夠淡化主管機關對於爭議案件的價值判斷，

基本上也是尊重新聞自由的做法。然而，當業者對「傳播內容」核處有異議時，

無論是至行政院訴願、至行政法院提起行政訴訟，NCC 之核處從未被推翻，何吉 森說：「我們到現在還很自豪，到現在為止，沒有一件被撤銷」。

法官他說，這些人做成的共同決定，不會比我法官一個人的「獨自 判斷」更不恰當，他認為這麼多人做的決定，應該是更恰當的，所以法

官說，只要都是按照這個流程來，原則上，大部分都會支持我們這邊的 看法……曾經有一次，他們對節目廣告化認定有一點 confused，比如說 認定的標準，但是後來我們去說明，也提出歷來的判例、見解、一些諮 詢委員做的決定，後來法官都會尊重，以我們法律的見解，叫做「行政 裁量例」（何吉森訪談，2010 年 4 月 7 日）。

諮詢會議在電視新聞外部成本內部化扮演了至為重要的角色，而其是否仍有 改進空間？本研究綜合學者專家、業者、公民團體以及會議委員等多方立場，從 四部分對該會議提出現況的爭議與建議：一、組成的多元性；二、會議召集人的 影響；三、業者出席的可能性；四、資訊揭露的必要性。

一、組成的多元性

《國家通訊傳播委員會廣播電視節目廣告諮詢會議設置要點》開宗明義便言：

「為擴大公民參與及廣納社會多元觀點，特設廣播電視節目廣告諮詢會議」，該要 點進一步說明「多元」的代表包括：專家學者、公民團體代表、內容製播實務工 作者；而在第二屆NCC 委員上任後，第四任諮詢會議組成力求多元，共計學者專 家19 位，來自大眾傳播、社會學、法律等領域；15 位來自公民團體，包含消費者、

心理學、文教基金、法律事務所、兒童聯盟，心理學者、殘障聯盟、婦女團體及 聾人協會；以及5 位實務工作者（何吉森，2009 年 7 月 24 日）。同時，傳播內容 處會給諮詢委員相關的認定標準，包含NCC 所提出來的例示、分級辦法、認定標 準等；並提供過去處理的案例（鍾起惠訪談，2010 年 4 月 27 日；翁曉玲訪談，2010 年5 月 6 日）。

學者專家有包括傳播學者、社會學者、心理學者、法律學者，還有

廣告學者；公民團體就有兒童的、家長的……這些代表會進來；producer 就是曾經做過實際產製的，以免我們在做處理的時候，傷害到節目的創 意（何吉森訪談，2010 年 4 月 7 日）。

我覺得還滿多元的，有律師背景的、有學者的、有公民團體的……

反正所有案件走完之後，它其實會講一下每一個案件委員投票的結果，

那每一個委員自己心裡就知道說：喔，我的意見跟大家一不一樣？通常 不會有百分之百，例如說：十五個委員，十五個委員一致都是，除非是 非常明顯的……（但是）大部分共識是高的（王育敏訪談，2010年5月 12日）。

台大新聞所教授張錦華認為，大家都是很小心地在討論；然而，管中祥觀察，

由於會議中，兒少及婦女團體比較多，顯現出來的價值觀是「保護主義式」的，

討論的氣氛也很保守；管中祥強調，這些團體的意見當然可以表達，但因為比例 的關係，會議結果會往某個方向傾斜。

NCC 在追求「擴大公民參與及廣納社會多元觀點」時，曾昭媛認為，「加入公 民的力量」較能避免不良的政治干預；然而，同時間，政府也可能「只聽到某些 團體的聲音」；於是，「夠不夠多元」成為了諮詢會議引人質疑之處。

它比例是偏差的，它的審查委員的組成，不是全部反映整個社會的 組成結構啊，沒有啊，它全部是一個菁英型的。你如果說今天是反應社 會結構，OK，你叫一些老百姓或麵攤的老闆，你叫他們來參加，就像陪 審團。陪審團的組成應該是反映社會的、觀眾的組成結構，但你的陪審 團用的是菁英陪審團，全部大學教授，你有老百姓在裡面嗎？你有一般

的市井小民嗎？沒有啊（林淑卿訪談，2010 年 4 月 21 日）。

這個自律其實就是律「NCC 的律」，而不是我們這個社會現在普遍 接受的標準……我認為 NCC 的標準跟社會大眾的標準有落差（平秀琳 訪談，2010 年 4 月 20 日）。

雖然 NCC 納入了公民團體代表，就業者的觀點，諮詢會議是「菁英型」的，

而且無法反映社會的組成結構。現任諮詢委員王育敏不認為公民團體是菁英；而 谷玲玲認為「諮詢會議同質性很高」，主要可分成學者及利益團體，儘管無法反映 社會大眾，但至少建立一個標準；鍾起惠則說，「質疑諮詢會議是否足以代表社會 結構」只是業者的托詞而已。

業者認為社會大多數的意見是什麼？那只是他們的托詞，他們其實 要說的是：他們有收視率嘛……有收視率又證明什麼（鍾起惠訪談，2010 年4 月 27 日）？

誰能夠代表社會大眾啊？誰可以呢？說實在道德標準高也不是壞事 啊，對不對？你有一個標準，你未必做得到；你如果連標準都沒有的 話……（谷玲玲訪談，2010 年 5 月 4 日）。

然而，對於提升諮詢會議「組成的多元性」，翁曉玲認為，或許未來可以再容 納更多不同的公民團體進來。除了公民團體之外，曾參與諮詢會議的受訪者也建 議，包含被保護的閱聽人、青少年保護團體等，也都可以加入諮詢會議。

NCC 主動去邀請某些公民團體，按照他的社會屬性，可能不是只有 兒少，可能包括性取向、移工、或是身心障礙等，那可能都應該是被納 入做整體思考的一個部分。另外，他可以有某種程度的開放性，就是讓 有興趣的公民團體有某種類型的參與機會（管中祥訪談，2010 年 5 月 6 日）。

可以找幾個高中生、大學生，就是這一些他們要保護的對象，請他 們找一些人來談一談，當然未必要開會，他們可以用一些網路論壇的方 式，這也可以來進行的，然後把網路論壇的一些內容，具體的，把它送 到那個內容諮詢會議來做參考，我覺得有一些不同的方法可以加入那個 多元的聲音（谷玲玲訪談，2010 年 5 月 4 日）。

開放更多公民團體參與，甚至網路論壇，諮詢會議的機制將有更大的彈性，

也促進媒體識讀教育。從「機制的彈性」開始，進而從中選擇較為冷靜、深思熟 慮看問題的代表，諮詢會議將更為多元而嚴謹。

二、會議召集人的影響

在諮詢會議中，NCC 主任委員指定 NCC 內部人員擔任諮詢會議的召集人（主 席），為了把自身的色彩降到最低，召集人並不參與議案建議處理方式的勾選及簽 註意見。然而，召集人即便沒有投票權，對於諮詢會議仍有一定的影響力，某位 不願具名的受訪者及管中祥皆反映了這樣的情況。不願具名的受訪者說：

不管說發言的氛圍如何，反正你自己填你的書面意見嘛……只要主 席節制一點，不要說把討論導往一個特定的方向。

我在裡面覺得那個氣氛說，NCC 的委員擔任主席，我會感受到一種 有意無意的暗示，要裁罰或不裁罰，我不知道，也許自己太敏感了（管 中祥訪談，2010 年 5 月 6 日）？

現任召集人、NCC 委員鍾起惠強調：主席的立場應該持平（fair），在她主持 會議時，諮詢委員並不會問她的想法，她也不會主動透露，但她會就自身的新聞 專業，告訴諮詢委員「製播的基本原則」；傳內處處長何吉森也認為，諮詢委員 們會比較重視 NCC 委員，不致影響核處結果。值得注意的是，當 NCC 希望將主 管機關對於爭議案件的價值判斷降到最低時，更應該留心的是諮詢會議召集人的 發言，以免讓諮詢會議流於為NCC 意見背書的工具。

三、業者出席的可能性

目前，當NCC 盯上可能產生外部成本的新聞報導後，在諮詢會議召開前，會

目前，當NCC 盯上可能產生外部成本的新聞報導後，在諮詢會議召開前，會