臺灣電視新聞的外部成本內部化──以國家通訊傳播委員會核處個案為例

國立臺灣大學社會科學院新聞研究所 碩士論文

Graduate Institute of Journalism College of Social Science

National Taiwan University Master Thesis

臺灣電視新聞的外部成本內部化

──以國家通訊傳播委員會核處個案為例

Internalizing the External Costs of TV News in Taiwan:

An Analysis of Broadcasting Regulations by the National Communications Commission

姜兆宇

Chiang, Chao-Yu

指導教授：洪貞玲 博士 Advisor: Hung, Chen-Ling, Ph.D.

中華民國 99 年 6 月

June, 2010

誌謝──同時痛苦與快樂著

曾因簽到指導老師、成功聯絡受訪者、生活的每一刻小確幸而手舞足蹈；而 當筆電失竊、與朋友起爭執、點點滴滴的小挫折襲來時，我也被徹底擊潰，躲到 新聞所頂樓用力呼吸，甚至在深夜的台北街頭走著走著就淚流滿面；同時痛苦與 快樂的生活匆匆過去，我的魔胎、我親愛的論文終於誕生──

可以走到這裡，最要感謝我的老媽。小學五年級父親猝逝後，您便一肩挑起 家裡重擔，撫養弟弟和我，以最開朗正面的態度，教我立身處世；而弟弟、姑姑、

阿姨給我最大的愛與自由，在這樣歡樂的家庭長大，我無比幸福。

在產出論文的長期抗戰中，除了要感謝每一位受訪者，更要謝謝最棒的「主 治大夫」洪貞玲老師。課程之外，我隨老師採訪院訊、到屏東記錄八八風災的大 地之慟、貓空登山的導生聚會、定期的論文互助會……洪老師不僅陶鑄我的論文，

更關心我的生活，在老師的指導下，我對社會、對學術多了熱血與關懷；而兩位 口試委員劉昌德老師、曾國峰老師縝密務實的建議，也讓論文面目更加可喜。

不聰明的我，學習之路上，總是幸運地遇到好師長。溫暖的新聞所裡，錦屏 姐的笑容讓我再焦慮也能定下心來；張錦華老師傳授我紮實的質性研究工夫；彭 文正、王泰俐老師讓我對電視新聞生態有深刻的了解；谷玲玲老師助我熟悉 NCC 的內部運作；林麗雲老師不斷鼓勵我結合經濟學與新聞；李淑娟老師給予我嚴謹 的文字訓練。母系台大經濟系磨利我批判的目光，吳聰敏老師更數度指點迷津；

狂狷的求學生涯中，無數老師豐富了我的靈魂，予我知識的力量。

然而寫論文時，光靠知識的力量實在舉步維艱，幸好，身旁總有一群老朋友：

高中同學孟達總是不厭其煩地幫助我尋找英文文獻，修訂英文摘要；而已任電視 新聞記者的小路不僅關心我的生活，更積極為我聯絡受訪者。國中同學翰寧；師 大附中1043 班的智仁、人文、政國；高中生人文社會科學營的俊宏；經濟系的賴 大師、學伴孫宛；輔修中文系時追隨的房慧真助教；傳聯、學生電視台、研究所 讀書會、效率一組夥伴們……你們的關心如同浮木，讓我及時探頭，喘口氣，再 潛入論文的深淵。

而與我同在深淵的戰友，研究外部成本的我製造了諸多「外部成本」，你們的 陪伴、容忍、建言讓我衷心感激。能夠成為台大新聞所的一員，我恐怕不只是燒 好香，我可能前輩子就是香（這算是外部效益吧！）──我懷念每一次喝酒聚餐、

小出遊、派對、唱歌、看電影──乾姐筱晶的提點、師妹楚文的禱告、研究室鄰居 幸萱的包容、蘇立的理性與鼓勵、盈盈的幽默、Michael 哥、振濃、Peter、永彬、

世函學長的照顧。而當同時催生論文、畢旅、畢典時，筠婷、怡蓉、國涵、彤勻、

周原的大力支持；大綱口試前，詩欣的貼心小禮物；論文口試時，安東尼、明儒、

傳佳的陪伴。一路走來，R97 同學、學長姐、學弟妹的加油與打氣……與你們相會，

我何其有幸？

其中，我要特別感謝新聞所的摯友榮格（還有你的腳踏車），向來悲觀而冷峻 的我，因著你不斷自省，期許自己多一分寬厚；即使再忙，你仍大力相助，在最 黑暗的時光，領我正向思考，更兩度擔任我論文的口試助理──《天下雜誌》的實 習、十二天自助旅行、椰林大道的迎風談天、暗房的光影，一切的一切，是研究 所生活最棒、最值得懷念的光景。

最後，謹把論文獻給我的父親──你為家庭燃燒，直到最後一刻，你給予我一 切，我卻來不及言謝、來不及道別；我只能全力以赴，繼續你未完的夢，並編織 自己的夢。

姜兆宇 2010 年 8 月 20 日

摘要

今日，台灣媒體市場已經失靈，當電視新聞播送性、暴力、置入性行銷等報 導時，閱聽人無法透過市場機制表達偏好，而經濟學的「外部成本」概念也就成 為政府立法管制污染的思考起點。本研究透過C.Edwin Baker 所提出之外部成本分 析架構，聚焦於電視新聞播送後的外部性，包括：一、民意及政治參與的品質；

二、閱聽人與他人的各種互動；三、揭露與嚇阻權力的濫用；四、置入性行銷；

五、無意受注意，因傳媒曝光而承受之外部成本；六、對消息來源造成的損失。

透過這六類外部成本，本研究將探究台灣電視新聞的外部成本內部化及政府管制 成本與效益。

就電視新聞外部成本內部化而言，本研究首先以國家通訊傳播委員會（NCC）

在 2006 到 2009 年對電視新聞核處個案及相關法源為研究對象，刻劃代表性的核

處個案，研究發現，台灣在「閱聽人與他人的各種互動」與「置入性行銷」二類 外部成本之個案數、罰鍰額分居一、二名；NCC 雖希望透過內容管制，敦促業者 自律，但媒體也發展出應對策略，唯獨置入性行銷，因有巨大的商業利益，業者

自律效果較為有限；而部分電視台為了降低成本，也出現「轉嫁罰鍰給記者」、「轉

嫁罰鍰給置入性行銷廣告主」的情況，電視新聞的外部成本也無法由電視台完全 吸收，NCC 核處的有效性受到挑戰。

其次，本研究檢視了政府管制成本與效益。研究發現，政府管制除了讓業者 有成本的壓力，也加強了媒體內部的教育訓練與自律。但，罰鍰雖然造成了規馴，

業者也對內容管制的效果產生質疑：管制恐將讓閱聽人無法獲取完整資訊，也可 能削弱媒體監督的力量。對此，本研究建議，NCC 應該公佈電視節目廣告諮詢會 議的發言紀錄，並就本研究所提供之相關指標，重新審度罰鍰額度。

關鍵字：電視新聞、外部成本、國家通訊傳播委員會、政府管制

Abstract

Media market in Taiwan faces market failure today. As TV news broadcast sex, violence and product placement, it is hardly possible for the audience to express their preferences through market mechanisms. For this reason, the economic concept of “external costs”

becomes the rationale behind government regulation on the media. Based on the framework of analysis proposed by C. Edwin Baker, this research focuses on six external costs incurred after the TV news is being broadcast, including: First, the quality of public opinion and political participation; Second, the various interactions between the audience members and other people; Third, the abuse of powers to expose and to deter; Fourth, the positive benefits to people or entities who want their messages being spread (product placement); Fifth, the negative effects on those who do not want to attract media attention; And finally, the losses to media sources. Through these six types of external costs, this research aims to explore the internalizing of external costs of TV news in Taiwan and the costs and benefits of governmental regulation on TV news.

Regarding the internalizing of external costs of TV news, I first target and analyze the TV news cases that were penalized by the National Communications Commission (NCC) from 2006 to 2009. The result shows that two types of external costs, namely

“the various interactions between the audience members and other people” and “product placement”, are both the most commonly penalized and largely fined cases, with the former surpassing the later. Even though NCC wishes to foster TV news self-regulation by imposing content regulation on them, the media have nonetheless developed counter strategies. In the case of product placement, we see poor self-regulation due to enormous business interests; in other cases, we see “transfer of fine bearer from company to individual journalists or to advertisement clients.” These phenomena challenge the effectiveness of penalties issued by the NCC; furthermore, this shows that the external costs engendered by the TV news cannot be comprehensively taken up by TV news companies.

Regarding the costs and benefits of governmental regulation, the result shows that regulation not only gives the companies more pressure on cost, but also enhances their internal education training and self-regulation. However, any compliance a fine may make, companies themselves still doubt the effectiveness of content regulation, claiming

that regulation may lead to incomprehensive information provided to the audience, or may slash the guardian power of the media. Thus, this research suggests the NCC should reveal every voice records internal meetings. Besides, this research also provides indices for the NCC to reassess the range of fines in the future.

Keywords: TV news, external cost, National Communications Commission (NCC), governmental regulation

目錄

口試委員會審定書……… i

誌謝……… ii

中文摘要……… iv

英文摘要……… v

第一章 緒論……… 1

第一節 研究動機與目的……… 1

第二節 研究背景……… 2

第三節 問題意識……… 4

第二章 文獻回顧……… 6

第一節 媒體的外部效果……… 6

第二節 外部成本的解決之道……… 15

第三節 電視新聞管制──以我國與英、美為例……… 23

第四節 小結……… 35

第三章 研究方法……… 36

第一節 研究問題……… 36

第二節 研究架構與對象……… 37

第三節 研究設計……… 39

第四節 論文章節安排……… 43

第四章 電視新聞的外部成本內部化……… 44

第一節 民意及政治參與的品質……… 44

第二節 閱聽人與其他人的各種互動……… 51

第三節 揭露與嚇阻權力的濫用……… 67

第四節 無意受注意，因傳媒曝光而生之外部成本……… 71

第五節 置入性行銷……… 77

第六節 對傳媒消息來源的損失……… 87

第七節 小結……… 92

第五章 內容管制的成本與效益……… 95

第一節 內容管制的流程……… 95

第二節 內容管制的成本……… 104

第三節 內容管制的效益……… 109

第四節 外部成本內部化的有效性……… 115

第五節 漏網之魚：政治置入性行銷……… 122

第六節 小結……… 129

第六章 結論……… 130

第一節 研究發現……… 130

第二節 政策建議……… 132

第三節 研究限制與展望……… 134

參考書目……… 137

附錄一：訪談題目……… 150

表目錄 表 2-1：媒體涵蓋率……… 22

表 2-2：媒體產業的型態……… 25

表 2-3：美國電視節目分級制度……… 29

表 3-1：本研究訪談名單……… 41

表 4-1：民意及政治參與品質之外部成本……… 45

表 4-2：陳水扁為民進黨候選人造勢的大段轉播……… 48

表 4-3：閱聽人與其他人的各種互動之外部成本……… 52

表 4-4：揭露與嚇阻權力濫用之外部成本……… 68

表 4-5：無意受注意，因傳媒曝光而生之外部成本之外部成本… 72 表 4-6：盧瑞棋報導中，TVBS 的懲處名單及懲處情節………… 76

表 4-7：置入性行銷之外部成本……… 79

表 4-8：對傳媒消息來源造成損失之外部成本……… 88

表 5-1：NCC 裁處之考量與說明……… 117

圖目錄 圖 2-1：Baker 對媒體外部成本之分類……… 10

圖 2-2：國家通訊傳播委員會監理作業流程圖……… 34

圖 3-1：研究架構……… 38

圖 4-1：周政保亮槍嗆聲……… 56

圖 4-2：《蘋果日報》「純越女店全裸性遊戲」新聞照片………… 65

圖 4-3：2006 到 2009 年 NCC 對電視新聞的內容核處分析…… 93

圖 4-4：2006 到 2009 年 NCC 對電視新聞的內容核處個案數… 93

圖 4-5：2006 到 2009 年 NCC 對電視新聞的內容核處罰鍰…… 94

第一章 緒論

第一節 研究動機與目的

台灣現在有兩個亂源，一個是政客，另外一個就是媒體。

──殷允芃（台大新聞所，2008：265）

從戒嚴到民主，《天下雜誌》創辦人殷允芃對台灣媒體的憂心不減反增，她認 為，媒體是社會的「亂源」，亦即經濟學所謂的「外部成本」。為了解決媒體污染，

除了媒體自律，閱聽人力量之外，作為人民代表的「政府」更扮演了不可或缺的 角色。在國家通訊傳播委員會（National Communications Commission，以下簡稱

「NCC」）成立之前，監察院坦言，政府對媒體的管理既失職，也失控（黃煌雄、

黃勤鎮，2005）；此刻，NCC 已邁入第四年，政府是否兼負起媒體管理的責任？

本文希望結合媒體內容管制與經濟學的外部成本概念，從 NCC 對電視新聞核 處的個案切入，檢視電視新聞對全體閱聽人所造成的外部成本；而在NCC 管制之 後，電視新聞頻道的外部成本如何內部化？

除了與既有之媒體外部成本理論對話，本研究也期待研究台灣電視新聞外部 成本的創生原因、NCC 的核處的成本與效益，並給予「電視新聞外部成本內部化」

政策上的建議。

第二節 研究背景

壹傳媒創辦人黎智英說：「讀者要什麼，我們就給什麼」（何旭初，2007：256）

───然而，媒體給的，真的是讀者要的嗎？

2002 年的《天下雜誌》「國情調查」顯示：總統和行政院團隊應該為台灣亂象 負最大責任，其次就是媒體；除此之外，「媒體煽動、炒作新聞」更位居當年度台 灣第二大危機，對台灣人的威脅程度僅次於「政黨惡鬥」（游常山，2002）；隨後 在 2003、2004 年的國情調查中，「媒體煽動、炒作新聞、誇大負面訊息」繼續蟬 聯台灣第二大危機，甚至，媒體與政客成為了操弄台灣族群問題的元兇，《天下雜 誌》直言：台灣的媒體競爭劇烈，日趨強調短期市場績效，煽色腥內容掛帥，已 經為人民詬病，值得警惕（《天下雜誌》，2003）；2003 年 5 月，壹傳媒登台後，平 面媒體小報化（tabloidization）愈趨激烈，於是，新聞的賣點成為了「裸體加屍體」，

一旦質疑襲來，媒體總宣稱：只是迎合閱聽人的口味罷了；然而，日日收看負面 新聞，可能讓閱聽人陷入抑鬱，擊垮健康的身體（吳若女，2006）。

眼見媒體的「汙染」，傳播學院的批判聲浪從未間斷。林元輝（2006）首創「新 聞公害」一詞；他認為，媒體自律已無可期待，法律也輕縱媒體，於是乎，「新聞」

與「公害」的關係，從原本的前者監督後者，演變成為新聞等於公害。張錦華也 形容，當前是「新聞亂象充斥、社會對新聞工作信任度低落的時刻」（台大新聞所，

2008：22）。

身處於民主社會，「公害說」、「亂源說」振聾發聵地揭櫫了新聞亂象的嚴重性。

曾幾何時，扮演「民瘼」、「無冕王」、「第四權」等正派角色的新聞媒體，竟然淪 為社會動盪的根源？甚至，新聞成為了經濟學家口中的「外部不經濟」（external

diseconomies），或者是造成「社會耗損」（social cost）的物品（林元輝，2006：151）。

而諸多新聞媒體中，電視新聞對於全體閱聽人影響尤大。

台灣電視媒體產業發韌於1960 年代。1962 年 4 月 28 日，台灣第一家電視台

──台灣電視公司（下稱「台視」）成立。台視在同年 10 月 3 日開始試播，並於同 年10 月 10 日正式開播，隨後，中國電視公司、中華電視公司陸續在 1960、1970 年代成立且站穩腳步，三家電視台也並稱為「無線三台」。

解嚴以後，台灣的電視產業蓬勃發展。90 年代以來，衛星電視頻道「百台爭 放」，時至今日，台灣共有九家24 小時提供新聞資訊的衛星電視新聞頻道，包括：

中天新聞台、非凡新聞台、東森新聞台、民視新聞台、三立新聞台、TVBS 新聞台、

TVBS、era news 年代新聞、東森財經新聞台。無疑地，新聞媒體在數量上已經百 花齊放；然而，在收視率調查機制下，媒體競逐廣告利益，電視新聞走向「小報 化」，其特徵包括了：過份報導家庭解組（家庭不幸）、過份渲染社會暴力、過份 教導社會犯罪、過份崇尚拜金主義、過份追逐個人成就、過份報導殺戮事件、過 份報導男女關係、過份報導不當得利、反映低俗文化品味及過份渲染政治鬥爭（牛 隆光，2005），而收視率造成的惡性競爭，讓資深電視媒體人劉旭峰在緊盯收視率 之餘，也沉痛感嘆：

容我向各位報告，從 AC 尼爾森公司（按：2005 年 3 月後已更名 為「AGB 尼爾森」）提供的報告來看，高收視的節目多半是緋聞、八 卦、暴力鬥毆以及搧風點火的衝突性新聞。為了搏取好收視，電視節 目的發展趨勢變得通俗化、平民化和娛樂化。很多上班族即使嘴巴在 罵，但依舊抱著看戲的心情看新聞，以免自己在辦公室或交際圈被邊 緣化（劉旭峰，2006）。

當媒體人宣稱，電視播送負面訊息只是為了迎合閱聽人偏好時，便隱含著：

媒體傳播內容是為了滿足閱聽人所構成之「市場」，然而，台灣電視新聞的市場已 經失靈。

第三節 問題意識

社會上多數民眾仍期待台灣廣電媒體發揮正面影響力、不要造成負面影響時。

最終，民眾得到的卻是：商業媒體惡性競爭、新聞操作侵犯人權；民間不滿聲浪 及抗議行動自然有增無減，種種媒體亂象，卻無法透過市場解決，已顯見市場法 則並未帶來台灣社會期待的良好的媒體環境（洪貞玲、劉昌德，2006）。

新古典經濟學中，廣泛被用來決定商品價格、數量的「市場機制」，意味著在

（媒體）供給與（閱聽人）需求之中，能夠撮合一個最適的商品數量、價格；而 在廠商的競爭中，唯有提供「最適品質」商品者方能留在市場。市場中「無形的 手」要運作，必須有四個條件成立：一、市場中參與交易的雙方都理性追求自身 的利益；二、交易雙方充分掌握產品品質及市場條件；三、市場提供競爭；四、

交易中，對社會沒有造成外部成本（McManus, 1994: 62）。就市場結構來看，「市 場失靈」的關鍵原因出在：台灣的閱聽人無法直接購買希望收看的新聞頻道，「獨 占的有線電視系統」才能決定閱聽人可以看哪些頻道，消費者的偏好根本無用武 之地。最終，電視新聞對全體社會造成的傷害以及外部成本也就堂而皇之傳送至 家家戶戶。如果有頻道業者播放過多的廣告節目，消費者並不能不購買這個頻道；

新聞台太多重覆內容，也無法只買其中一、二台；很多沒有照分級製播的節目，

或是消費名人與一般大眾的新聞內容，更是隨時會入侵家中有兒童的收視環境（曾 國峰，2008：130）。

電視新聞媒體一面高呼言論自由，一面減少提供嚴肅的政經議題，取而代之 的是性、暴力、八卦、置入性行銷等「外部成本」。同時，媒體市場不但不能匡正 傳媒運作的不足，市場的運作還會使得傳媒自由為之減少（Baker, 2002／馮建三譯，

2008：iii）。此時，作為集體人民的代表──政府──便有義務站出來，積極而有效 率地管制電視新聞內容，而經濟學的「外部成本」概念也就成為政府立法管制污 染的思考起點，從外部成本切入，不僅可以了解電視新聞內容汙染的嚴重性；透 過「外部成本內部化」的分析與政策，更可以解決外部成本之問題。

目前，台灣尚未出現以「外部成本」觀點切入討論「電視新聞內容管制」的 相關研究，因此本研究將關切電視新聞之外部成本，並將綜合檢討我國媒體內容 之行政主管機關之管制作為，提出具體政策建議，進一步改善新聞媒體的亂象，

提升新聞專業水準。

第二章 文獻回顧

本章將結合經濟學的外部性理論與媒介污染，首先談媒體的外部效果，並深 入分析其外部成本的種類；其次則分別從市場化及非市場化兩種管道，梳理媒體 外部成本的解決之道；最後則審視我國行政主管機關對媒體之管制。

第一節 媒體的外部效果

在市場交易中，發生於市場之中的活動，對於市場以外的社會所造成之影響，

便稱為「外部效果」（externalities）（Picard, 1989／馮建三譯，1994：157），而「市 場以外的社會」，亦即買賣雙方（供給者與消費者）以外、不參與交易的第三人。

將外部效果進一步分為七類──一、從其影響上，外部效果可分為外部經濟、

外部不經濟；二、從產生領域上，外部效果可分為生產的外部性、消費的外部性；

三、以時空環境的跨越與否來看，則可分為代內外部性、代際外部性；四、從市 場條件觀之，則又可分為競爭條件下的外部性、壟斷條件下的外部性；五、從外 部效果的穩定性來看，可分為穩定的外部性、不穩定的外部性；六、就方向性上，

可區分為單向的外部性、交互的外部性；七、以外部效果的根源來看，則又可分 為制度外部性、科技外部性。而上述七類分析外部效果的方法中，最廣為經濟學 教科書所提及的便是從外部效果的「影響性」切入，因此，本研究所聚焦之「外 部效果」為：某項活動對其他人產生正面或負面的影響，但受影響者並未付費或 得到補償（吳聰敏，2009：124）；而「正面或負面的影響」又可稱為「外部經濟、

外部不經濟」（沈滿洪、何靈巧，2002：153-155）。

又稱為「正外部性」（positive externalities）或「外部效益」（external benefits）；倘 若為第三人帶來成本或損失，則稱為「外部成本」（external costs）、或「社會成本」

（social costs）、「外部不經濟」（external diseconomies）、「負外部性」（negative externalities）（李郁青，2009a：200）。

以經濟學的視角分析，已有許多學者討論「媒體外部性」甚力，包括 Edward S.

Herman（1993）；John H. McManus（1994）；C. Edwin Baker（2002）；George Tsourvakas

（2003）；苟世祥、陶楠、吳筱卿（2006）及李郁青（2009a、2009b）等人。

就媒體對社會有益的外部經濟而言，包括了：輿論監督、宣傳公民道德、教 育、傳播有用的信息和先進的思想文化（苟世祥、陶楠、吳筱卿，2006：50；Tsourvakas, 2003: 234）；倘若能加強公共議題與地方新聞的報導，對民主將有所貢獻（Herman, 1993: 99-100），也堪稱媒體對社會的正外部性。

當社會大眾期待媒體生產上述正外部性時，在失靈的市場機制中，業者卻不 斷製造外部成本。分析其原因，閱聽人消費之前，難以評估「新聞商品」的品質；

而媒體為了追求自利，在寡占性競爭中，不斷壓低生產成本，於是，新聞工作者 的品質、深度挖掘資訊、呈現報導的多面向、看待事實的高標準、以及揭露真相 的承諾──逐一被漠視（free）；再加上消費者未能充分知曉：怎樣的新聞才算是

「有品質的新聞」，當地媒體市場（local market）所提供的選擇也少，最終，新 聞的品質被重新定義：什麼是好新聞？賣的最好的、製造成本較低的新聞才是好 新聞（McManus, 1994: 71）。當電視業者降低生產成本的同時，也意味著電視節 目品質降低了；業者將閱聽人視為「消費者」，而忽視了閱聽人同時為公民（citizen）

的事實（Tsourvakas, 2003: 236）。

此外，電視產業是「贏者全拿」的競爭環境，在競逐收視率之下，業者希望 能夠搶食廣告大餅，於是，電視節目彼此之間尋找「成功方程式」，造成盲人教瞎 子（blind leading the blind）的荒誕現象，一者抄襲前人，或者抄襲同時段的熱門 節目，使得電視節目即使有眾多頻道，卻呈現高度的同質性（Tsourvakas, 2003:

236-237），產製的新聞產品趨同（reducing product variation）（McManus, 1994: 71）。

最後，新聞報導轉變為資訊娛樂（infotainment），不再提供嚴肅的經濟、政治、社 會議題，而是討論八卦、瑣碎生活的新聞（Sunstein, 1999）；甚至是性、暴力、低 俗的娛樂（苟世祥、陶楠、吳筱卿，2006: 50；Tsourvakas, 2003: 234）。

當我們欲分析外部性問題時，McManus 與 Baker 均有系統地討論新聞之外部 成本。McManus（1994）從新聞產製部門（news department）與消費者（consumers）、

消息來源（sources）、廣告主（advertisers）、投資者（investors）四方，切入其 互動後所造成之外部成本。

鑽研新聞與法律的Baker 則將傳媒內容的「外部效果」分為十類：一、民意及 政治參與的品質（the quality of public opinion and political participation）；二、閱聽 人與他人的各種互動（audience members` interactions with other people）；三、閱聽 人對他人可使用的文化產品之影響（audience members` impact on cultural products available to others）；四、報導／揭露與阻卻權力的濫用（exposing and deterring abuses of power）；五、因媒體可能報導所導致的行為反應（other behavioral responses to the possibility of media exposure）；六、不付費也能使用的現象（nonpaying recipients）；

七、對亟欲其消息曝光的相關人或單位之正面效益（positive benefits to people or entities wanting their message spread）；八、無意受人注意，卻因傳媒曝光而承受負 面效果（message negative effects on those who do not want the attention）；九、傳媒 消息來源的效益或損失（gains or losses to media sources）；十、資訊蒐集技術創生

的成本或效益（costs imposed or benefits created by information-gathering techniques）

（Baker, 2002／馮建三譯，2008：52-70）。

雖然Baker 所提出的十個類目彼此不乏重疊（Baker, 2002／馮建三譯，2008：

52），但本研究基於兩項原因，決定以 Baker 之類目為分析架構：一、Baker 對外 部性問題論述最為完整與深入，且所提出之分析架構能包容上述學者所提出之外 部性（Baker, 2002／馮建三譯，2008：379；李郁青，2009b）；二、台灣亦有相關 研究採Baker 之外部性分類架構，但主要應用於平面媒體《壹週刊》之外部成本（李 郁青，2009a、2009b），目前尚未有關於電視新聞之外部成本研究。

李郁青（2009b）檢視這十類外部成本時，特別從外部成本產生領域上，將之 區分為「生產」與「消費」兩類外部性，但本研究以為，「生產」與「消費」實為 一體兩面。首先，傳播研究當中，「閱聽人」被視為是社會機制所建構出來的（林 芳玫，1996）；然而在經濟學的分析中，「閱聽人」是媒體市場中的消費者。在閱 聽人「消費」了衛星電視新聞頻道所提供的商品後，對其他人所造成的負面影響，

仍可視為媒體間接造成的外部成本；其次，若將某些外部性置於「消費外部性」

之下，針對外部成本之核處，恐無法彰顯「生產者」（亦即媒體）所應負起之責任。

因此，針對Baker 所提出之分類架構，本研究以「公共財」、「報導播送前」、「報 導播送後」這三類外部性，將十個類目進一步分類，並聚焦於電視新聞「報導播 送後」的外部性（請參見圖 2-1）。由於電視新聞對於閱聽人影響甚深，若能以此 架構深入分析，將能釐清電視新聞之外部成本，亦是本研究對於「傳媒外部性」

的重要貢獻。

圖2-1：Baker 對媒體外部成本之分類

一、公共財之特性

電視新聞具有公共財的特性。經濟學上，純粹公共財（pure public good）具有 非敵對性（nonrival）及非排他性（nonexcludable），前者代表公共財一旦被提供，

另外一個人要消費該財貨的額外資源成本為零；後者則意味要阻止任何人消費該 財貨得付出高額成本，甚至可能無力阻止。值得注意的是，現實生活中，純粹公 共財並不多見（Rosen, 2002: 54），因此，與其說公共財是一種財貨，不如說是該 財貨公共性（publicness）的程度。

就非排他性而言，媒體經常出現「不付費也能收看」的情況，包括以下幾種：

第一、許多人因為與購買內容的人經常互動，於是有效得知了傳媒內容；第二、

撿拾他人丟棄的報紙或雜誌，最初買報紙的人僅為自己付費，其後的使用者就是 不付費的受益人；第三、在各類公共場合免費閱聽及使用傳媒；第四、媒體之間 的新聞外溢（Baker, 2002／馮建三譯，2008：60-61）。僅管這些免費接收者享受 了可觀的「正外部性」，但若播送之傳媒內容為性、暴力、低俗等「外部成本」，

電視新聞外部性

公共財

閱聽人 影響他 人的文 化產品 易得性

不付費 也能收

看

報導播送前

揣測媒 體可能 報導而 產生的 行為

採訪過 程的成 本或效

益

報導播送後

民意及 政治參 與的品

質

閱聽人 與其他 人的互

動

揭露與 嚇阻權 力的濫

用

無意受 注意，

因傳媒 曝光而 生之外 部成本

置入性 行銷

對傳媒 消息來 源的效 益或損

失

此時，正外部性也轉變為外部成本。

另外，審視電視的技術，其理想上具有「非敵對性」的特質，在有限的、可 容納的閱聽人數量之下，增加一名閱聽人收看，原消費者的消費量及效用並不因 之減少（收視品質並不受影響）；然而，現實情況卻並非如此，閱聽人對其他人可 收看之新聞內容會有影響，因為一節目收看的需求愈大，也就愈能夠將傳媒內容 的產製成本讓更多人均攤，通常人們就能夠以更便宜的價格取得這些內容（Baker, 2002／馮建三譯，2008：56）。舉例而言，假使具備閱聽人身分的人愈來愈危險，

不具備閱聽人身分的人也就得繳更高的稅，讓警察─國家機器的規模為之擴張。

二、報導播送前的外部效果

就Baker 之分析，在報導刊出前，會產生兩類外部性：一、揣測媒體可能報導，

因而產生的行為；二、採訪過程的外部成本或效益。

面對媒體可能報導時，一般會產生兩種「外部性」的情況：一、主張嚴守隱 私的人，為此而倍感焦慮；二、主動想要曝光者因為「媒體可能報導」而有相應 的行為。舉例而言，有些恐怖主義者活動的主要誘因，就是要吸引傳媒報導；有 些民意代表或其他官職人員，一心一意想要在傳媒上露臉出聲，在得知媒體可能 報導後，或許會改變表達的方式，有時還會調整政策立場（Baker, 2002／馮建三譯，

2008：59）。

另一方面，記者蒐集資訊的活動有時直接創造了效益，譬如因為記者在場，

而使公共集會議事行為效果更好或更公平、使異端分子的安全獲得保障；然而，

更常見的卻是記者在採訪過程中，對新聞相關人士造成外部成本，無論媒體最後

是否刊登該則新聞，媒體造成的惱人、擾人成分已經讓人痛苦萬分，新聞刊出後，

僅只是再添一筆侵犯紀錄（Baker, 2002／馮建三譯，2008：69）。

三、報導播送後的外部效果

本研究主要關切新聞報導播送後的外部成本，其主要可分為以下六類：一、

民意及政治參與的品質；二、閱聽人與他人的各種互動；三、揭露與嚇阻權力的 濫用；四、置入性行銷；五、無意受注意，因傳媒曝光而承受之外部成本；六、

對消息來源造成的損失。以下一一分析之。

在「民意及政治參與的品質」的外部成本上，從負面的政治廣告一直到錯誤 的資訊、搧風點火式的黨派作風，對於政治討論，都是帶來了污染（Baker, 2002

／馮建三譯，2008：53）；而大部分的公務人員及商業都希望消費者在投票、選擇 時，展現「贊同的意向」，而最有效率的管道就是透過媒體營造正面形象（positive image）（McManus, 1994: 75），若媒體所有人對於政治新聞有所操縱與影響，其表 現形式往往為偏向特定意識形態的新聞偏差（news bias）（李郁青，2009b：27）。

在「閱聽人與他人的各種互動」的外部成本上，這個社會中，沒有人是孤島，

是以一個人的傳媒消費行為，對於與之互動的第三者，就有了重要的正面或負面 價值；傳媒內容對於閱聽人自有直接的價值，除此之外，傳媒內容對於第三人眾 的影響也許價值最大，大於閱聽人本身所受的影響（Baker, 2002／馮建三譯，2008：

55）。值得注意的是，該類外部成本獲得多數學者的關注，因為相關效果研究顯示，

傳媒暴力與色情內容對於個人與社會的影響甚鉅，觀看電視暴力內容可能刺激人 們在現實生活中對人施暴、學習到施暴方法，或對暴力現象見怪不怪、認為暴力 是可接受的行為；甚至，經常暴露於暴力色情內容（violent, degrading pornography）

中，會使受試者產生對女性的負面態度（李郁青，2009b：33-34）。在此思維之下，

我國之新聞報導也規定，畫面應符合「普」級。

在「置入性行銷」的外部成本上，假使直接給付是法律所許可的，其播放後 的有利內容稱之為「廣告」；假使傳媒得到了直接給付，卻又將內容當作是自己的 編採成品，便是傳媒的「腐化」，而當前相當常見卻饒富爭議的「隱藏式」廣告方 式，表現在影視產品上，即為置入性行銷（Baker, 2002／馮建三譯，2008：62）。「置 入性行銷」即行銷界所謂的「產品置入」（Product Placement），意指：策略性地將 產品、品牌工具或服務商標置入電影、電視節目、音樂錄影帶等，藉以達到：一、

結合置入情境的生活型態與情境，製造品牌或產品的使用度之說服力；二、透過 置入情境的設計，提升消費者對於產品的印象，以建立品牌或產品的偏好度（蕭 肇君，2004：4），然而，若觀眾不知情的狀況下在新聞類訊息中置入行銷訊息，

將嚴重影響閱聽眾對新聞公信力的評價（王泰俐、蘇蘅，2006：9）。由於廣告主 追求一個「支持的、正向的資訊環境」（supportive environment for their messages），

因此新聞部門會對廣告主的相關資訊隱惡揚善，但如此一來，在消費者心中，新 聞部門的信用恐將被摧毀；甚至，若公司的董事會希望能夠極大化利潤、提升股 價，管理階層可能對新聞部門施壓，藉此利用消費者的信任（McManus, 1994:

78-80）。

諷刺的是，我國政府帶頭做置入性行銷，以新聞而言，也集中於電視；甚至，

已有政府部門在公共政策出現危機時，付費給特定媒體進行正面報導，嚴重干擾 視聽。令人遺憾的是，媒體為了增加收入，毫不猶豫便大量接受政府的付費置入，

完全失去媒體監督政府的功能，使得言論市場發生扭曲，造成媒體的自我削弱（林 照真，2005）。蘇蘅認為，政治性置入性行銷對新聞專業可能產生：公財私用；新 聞成為政績宣傳管道及新聞失去公正客觀的專業基本要求三大影響（王泰俐、蘇

蘅，2006：23-24），此時，「政治性置入性行銷」即為「民意及政治參與的品質」

的外部成本，而在本研究的分析中，則將「政治性置入性行銷」歸屬於「民意及 政治參與的品質」的外部成本。

至於「揭露與嚇阻權力的濫用」，實為社會對媒體之期待，而傳媒監督功能的 外部經濟涉及兩個層次：一、是傳媒揭露政府不當行為的權力，若藉此而使其改 正，自是最好；其次是藉由增加報導不當行為的機會，傳媒產生了嚇阻這些行為 的作用。所謂的「權力」，並不僅限於政府，只要存在著權力的運作──比如工商業 界的權力──傳媒的揭露，無論是實質的，或是要發未發的，都會很有價值（Baker, 2002／馮建三譯，2008：57）。然而，傳媒的「收益」與監督的品質或重要性，並 沒有產生直接的聯繫；反而是「內容對於閱聽人的吸引力」，才能直接反映在收視 率上。因此，傳媒公司無法充分取得新聞調查的正面效益，投入於生產最有價值 的調查素材之資源，必然不成比例地低，於是新聞調查也就質量不足了；更甚者，

新聞媒體在監督的同時，往往過度強調性、犯罪或暴力，大力著墨「醜聞」，撩撥 閱聽人的心情（Baker, 2002／馮建三譯，2008：58-59），於是表面上的「監督功能」， 淪為煽情的外部成本。

在「無意受注意，因傳媒曝光而承受之外部成本」上，媒體會揭露一些無涉 公共利益（即私人的）其他可議行為。在此情況下，媒體經常以「監督」為名，

行「侵權」之實；傳媒注意力非僅可能傷及報導對象（無論資訊真假正確與否、

評論公正與否，都具有強大的殺傷力），且排斥其他公共利益新聞的呈現空間（李 郁青，2009b：30）；此時，媒體它承受閱聽人拒買或減少購買其產品，但新聞所 描述的人或單位所遭致的損害，傳媒並未加以內部化（Baker, 2002／馮建三譯，2008：

64）。

在「對消息來源造成的損失」之外部成本上，消息來源可能因記者報導而獲 益；然而同時間，潛在成本也是存在的；最為明顯的是，傳媒可能透露其身分致 使消息來源受傷，因為這可能引來報復或讓人困窘（Baker, 2002／馮建三譯，2008：

66）。儘管長久以來，記者都能承諾保護消息來源，但假如傳媒認定「消息來源的 身分」本身就是重要的新聞，那麼傳媒是有理由違反承諾。比如說，由於消息來 源想要操弄傳媒，使其刊行對於政治敵手不利的且不實的負面資訊，是以《紐約 時報》現在的政策是，假使消息來源提供的是「謊言與錯誤的文件」，它就不會遵 守保密的承諾（Baker, 2002／馮建三譯，2008：68）。

當媒體製造外部成本時，我們應積極思索的是：如何使外部成本轉為媒體的

「內部成本」，亦即如何使「外部成本內部化」，因為市場中，媒體會極小化內部 成本，以獲得最大利潤。以下將繼續闡述外部成本內部化之理論與實務面。

第二節 外部成本的解決之道

面對媒體的外部成本，有兩條內部化之道。我們可以採用非市場化方式，也 可以採用市場化方式。常用的非市場化解決措施主要有：罰款或收稅、公共管制、

法律措施、押金制度；常用的市場化措施主要有產權界定和保護、可交易的許可 證等（整理自苟世祥、陶楠、吳筱卿，2006：49）。

一、市場化措施

提出解決外部成本的「市場化措施」的經濟學家可首推 Ronald Coase。寇斯定 理（Coase Theorem）認為，只要財產權（property rights）或賠償責任（liability） 定 義清楚，而且交易成本（transaction cost）不太高，市場運作會產生最有效率的結

果，政府不需要介入（吳聰敏，2009：133）。

Coase 認為，涉及外部成本的眾人（包含消費者及生產者）應該先釐清「財產 權」的歸屬，藉此解決外部成本的問題。該說法最常應用於環境保護，舉例而言，

若河川為私人所有，緊鄰河邊的工廠若希望排放污水，便需要與河川所有者講定 一個雙方都能接受的「污染條件」，否則便不能污染河川（吳聰敏，2005：235）。

而寇斯定理的具體應用為「汙染許可證的交易」。有鑑於溫室效應的影響日趨嚴重，

1997 年 12 月，聯合國在日本京都（Kyoto）召開國際會議，全球有 160 個國家參 加，會後公布了「京都協議」（Kyoto Protocol），除了訂出二氧化碳排放減量的目 標外，京都協議同時決議，二氧化碳排放量配額可以在市場上自由交易，此一交 易稱為碳排放交易（emission trading），而整個減碳政策稱為限額與自由交易（吳 聰敏，2009：128）

至若媒體市場，最基本的媒體汙染辯論是「媒體有權利報導錯誤訊息」或「人 民（消費者）有權利接受正確訊息」的爭論，就社會責任論（social responsibility）

而言，人民絕對有權利接受正確訊息，「排放污染」的媒體當然應該主動輸誠，補 償民眾的損失。而將環境法（environmental law）的思維應用於媒體，業者可以交 易「符合公共利益的節目」的責任，「付錢／播放二選一」（pay or play）：要不播 放一定比率、符合公共利益的節目；或是付錢給其他電視頻道播，擺脫製播公益 節目的義務（Tsourvakas, 2003）。

但，寇斯定理在涉及少數人的情況下才適用（Rosen, 2002: 88），否則交易成 本將過高。畢竟，一旦欲以市場化措施將媒體外部成本內部化時，由於廣電媒體 傳播效果巨大，個別閱聽人將付出極高的交易成本。再者，Tsourvakas（2003）提 出的「外部成本內部化」策略是交易「外部效益」，而非交易「外部成本」。

Coase 也強調，在交易成本不等於零的情況下，我們仍需注意「政府也可能失 靈」的問題（李郁青，2009b：6），斯言意味著：依靠政府解決外部成本所需的成 本，恐高於交易成本。

綜上所述，大多數經濟學家仍偏愛以「市場導向」的策略解決外部成本的問 題，因為這些方法比直接管制可能更有效率（Rosen, 2002: 98），但若希冀純粹以

「市場化措施」解決媒體的外部成本，實有其窒礙難行之處。

二、非市場化措施

目前，面對媒體的外部成本，各國主要以非市場化的解決措施，使媒體業者 的外部成本內部化。除了業者自律外，新聞報導對象可透過司法體系獲得救濟；

至於多數閱聽人則主要透過政府伸張公權力（行政管制），方能獲取補償。下文將 進一步析論媒體外部成本內部化的非市場化措施──

（一）業者自律

財政學者 Rosen（2002: 89） 認為，「個人」若希望將外部成本內部化，社會 習俗（social convention）有其重要性。在多數道德格言要求人們注意其所創造的 外部成本（不好的行為）的同時，往往順勢將其行為可能創造的外部性內部化了。

若將一家家媒體視為「個人」，「道德格言」便轉換為「社會的期待」，敦促媒體自 律。

在台灣，威權時代「官督民辦」的新聞自律機制「中華民國新聞評議會」隨 著解嚴而崩解；而後，新聞工作者自主成立的新聞自律機制雖一度出現，包括《自

立晚報》勞資糾紛所激起的《編輯部公約》、《新聞倫理公約》，甚至是應運而生的

「台灣記者協會」，都受限於社會條件，未能形成風潮；近期媒體小報化的趨勢中，

則逐漸出現業者所主導的「淨化自律」趨勢（劉昌德，2007）。

目前我國之新聞自律組織，最具代表性者為「中華民國衛星廣播電視事業商 業同業公會」。該會設有新聞自律委員會，由衛星電視頻道（年代、東森、中天、

民視、三立、TVBS、非凡、八大）分別指派新聞業務最高負責人及新聞主管二人 共同組成，並延請學者、專家、公民團體組成「諮詢委員會」（中華民國衛星廣播 電視事業商業同業公會，2008 年 3 月 20 日）。

然而，經濟學的基本假設是：人的行為在反映其自利（self-interest）的動機，

人是為自己而活（吳聰敏，2009：18），若期待「自律」能徹底解決外部成本，無 疑是緣木求魚。事實上，自律，向來是媒體抵抗外來壓力的說詞，不僅流於道德 訴求而未能落實（劉昌德，2007），更多半是口號多於內涵（洪貞玲，2008）；不 可否認的是，自律仍然值得期待而且必要，一如道德格言，只是如何落實自律的 機制，增加媒體業者自律之誘因，最終仍需要「他律」。

此處所言之「他」者，賦予「自律」更多的可能性。自律不該只是業者主導，

而應納入新聞工作者、閱聽人、與政府力量，形成一民主參與式的「共管」自律 機制（劉昌德，2007），純粹的「自我」約束實無法讓外部成本內部化。

亦有論者點出自律背後「政府」的重要性，並呼籲自律公約應作為主管機關 依法獎懲、甚至是換發執照的參考依據，避免自律淪為具文（洪貞玲，2008）；並 且，政府乃是一個「消除市場失靈」的既存組織，故而在高交易成本的情況下，

由政府出面解決外部性問題，應比建立新的「自願」組織來得有效率（李郁青，

2009b：8）。

（二）司法救濟

我國《憲法》第十一條規定：「人民有言論，講學，著作及出版之自由」，明 文保障了「言論自由」為人民之基本權利，而大法官作成之 509 號釋憲文亦針對 言論自由，點明：「國家應給予最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求 真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮。惟為兼顧對個人名譽、隱私及 公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制。」體察 該釋憲文，雖減輕了新聞媒體的舉證責任；但若涉及「個人名譽、隱私及公共利 益之保護」，新聞自由不能無限上綱。

當民眾循司法救濟時，新聞媒體之報導對象乃是主張其權益受媒體侵害的最 主要角色，這些報導對象主張損失的權益則約可分為以下四類（李郁青，2009a：

207）：

1.名譽權：包含公然侮辱、誹謗等《刑法》妨害名譽罪所規範之犯 罪行為，及《民法》對於名譽等人格權侵害之損害賠償案例。

2.隱私權：包含窺視、竊聽、竊錄等《刑法》妨害秘密罪章所規範 之犯罪行為，及《民法》對於隱私、肖像等人格權侵害之損害賠償 案例。

3.信用權：包含散布流言或以詐術損害他人之信用等《刑法》妨害 信用罪所規範之犯罪行為，及《民法》對於信用等人格權侵害之損 害賠償案例。

4.其他權益：無法歸入前三種侵權類型之案件，例如違反契約或外 患罪等，則以「其他」類歸之。

林元輝（2006）分析 1999 至 2005 年「司法院法學資料檢索系統」中的裁判 書，媒體（人）為「被告」者雖多達80 件，但媒體勝訴的比例仍高於敗訴，此文 雖針對新聞事件中「被報導者」，檢視其所蒙受的「外部成本」；然而，外部成本 早已悄悄蔓延於生活，不僅是被報導者（原告）受害，廣大的閱聽人也顯得手足 無措。

李郁青（2009a）探討《壹週刊》外部性問題時發現，透過被報導者的司法求 償，《壹週刊》雖然付出了超過 2000 萬的外部成本，但對於《壹週刊》而言，仍 有許多外部成本尚未內部化。

儘管司法判決已將媒體所造成的外部成本「貨幣化」，但這些貨幣未必能填補 這些外部成本，畢竟，媒體外部性在某種程度上有其殊難定價性（李郁青，2009b：

5）。更重要的是，循司法體系解決外部成本者，主要是被報導者；但在媒體報導 對象以外，尚有廣大的閱聽眾蒙受新聞媒體的外部不經濟，他們可能不自知，以 致於沒有訴諸司法；即便自知，亦難在現行司法體系中獲得補償。

（三）行政管制

司法體系之外，行政體系亦致力於「外部成本的內部化」。經濟學家Arthur Pigou 主張，政府應針對造成外部成本的商品課徵庇古稅（Pigouvian tax），使廠商吸收 外部成本（Varian, 2003：612-616）。舉例而言，若 A 廠商污染環境，導致 B 廠商 為了維持原有產量，必須安裝治污設施等，增加的成本支出便是 B 的外部成本。

由於B 廠商不具有公權力，此時便需要政府代為出面，向 A 廠商徵收適當費用，

建置治污設施，以免造成更大的危害。

庇古稅的理論，讓排汙收費制度成為世界各國環境保護的重要經濟手段（沈 滿洪、何靈巧，2002：157）；而課徵庇古稅的前提有二：一、知道誰在污染；二、

知道其汙染量（Rosen, 2002: 91）。然而，對國家政府而言，很容易判斷哪個節目 是「公共利益」（public interest）；卻難以衡量節目的負面效果對民眾造成的「成 本」（cost of the negative effects of a program），或是節目缺少公益性所對民眾造 成的「成本」（cost from the lack of programs of public interest）（Tsourvakas, 2003:

233-234）。根本理由是，對電視台而言，「播出符合公共利益」的成本很高，因 此他們寧可付罰鍰（Tsourvakas, 2003: 238）。

（四）廣電媒體行政管制之必要性

與諸多民主國家一樣，相較於印刷媒體，台灣對於廣電媒體的管制較為謹慎，

自《出版法》於1991 年 1 月 25 日廢止，且《出版法施行細則》於同年 2 月 3 日 廢止以來，已無法可制平面媒體之新聞公害（林元輝，2006：167），台灣政府對 印刷媒體的管制力量日弛；反觀廣電媒體，除了不斷修訂管制的法源，民眾對其 主管機關的期待也與日俱增。

相較於平面媒體，為什麼要積極管制廣電媒體？主要可從三種理論切入：電 波公有理論、頻道稀有理論、巨大影響理論（Barendt，1993）。然而，隨著有線電 視的崛起，「電波公有理論」難以做為衛星電視頻道的管制理論基礎，以新聞內容 為例，有線電視並不依靠電波傳輸；至於頻道稀有理論，雖有可能因科技進展而 有所突破，但台灣的現況是：目前約有 180 個合法頻道，而台灣 750MHz 寬頻最 多可以容納約 110 個類比頻道，系統業者平均提供 102 至 106 個頻道，扣除一些

測試頻道，其實已經沒有多餘的空間可以提供其他80 個頻道，如果要有新的頻道 進入，可能就要有頻道下架（曾國峰，2009）；而電視對閱聽人之影響始終巨大，

即使網路興起，電視內容仍高度滲入家庭。根據《2008 年台灣媒體白皮書》（台北 市媒體服務代理商協會（編），2008）的數據顯示：2007 年，高達 99%的台灣家庭 擁有電視；而2007 年媒體涵蓋率的統計亦顯示，94.5﹪的民眾昨天有看電視──這 個數字遠高於網路（45.5﹪）、報紙（45.1﹪）、雜誌（32.2﹪）、廣播（24.9﹪）。

由表2-1 可瞭解，自 2001 年以來，「電視」始終是家庭裡十分強勢的媒體，涵蓋率 年年破九成，是以本研究將聚焦於電視新聞的「各種污染」，探討台灣電視新聞的 外部成本「如何被內部化」。

既然有管制廣電媒體之必要，為何需要由「政府」擔此重任？其背後主要有 兩種思維影響政府的管制力道，分別是市場經濟論（market economics school）及 社會價值論（social value school）（Entman, Wildman, 1992: 5）。市場經濟論者看重 廣電媒體的經濟角色，強調「市場競爭」的重要性，並視閱聽人為消費者，促進

表2-1：媒體涵蓋率

昨天有看電視 報紙 雜誌 廣播 網路 戶外 2001 95.7﹪ 55.2﹪ 36.3﹪ 31.9﹪ 18.4﹪ 83.5﹪

2002 95.4﹪ 50.8﹪ 34.2﹪ 30.5﹪ 22.5﹪ 83.6﹪

2003 96.1﹪ 50.2﹪ 32.9﹪ 28.6﹪ 27.8﹪ 82.9﹪

2004 95.5﹪ 49.0﹪ 36.7﹪ 29.3﹪ 33.0﹪ 83.9﹪

2005 95.5﹪ 50.5﹪ 35.2﹪ 28.6﹪ 35.5﹪ 83.0﹪

2006 94.5﹪ 45.8﹪ 31.8﹪ 26.6﹪ 39.1﹪ 79.9﹪

2007 94.5﹪ 45.1﹪ 32.2﹪ 24.9﹪ 45.5﹪ 83.1﹪

資料來源：《2008 年台灣媒體白皮書》

註：雜誌之統計問題為：過去七天看過週刊、過去二週看過雙週刊、過去一個月看過月刊的比例；

意見市場的主要方法是確保競爭，確保競爭就能滿足消費者的需求，易言之，政 府毋須介入管制；而社會價值論者則支持國家管制廣電媒體，為了強調媒體的文 化角色，彰顯民主社會中的公民身分，維護公民權／公共利益，國家應管制廣電 媒體（洪貞玲，1995、2006）。

市場經濟與社會價值二論述看似處於天平的兩端，經濟學上，當市場「失靈」

時、交易紛爭出現時，市場裡的交易雙方無法共謀解決之道，必須透過第三者，

而在現代社會中，此第三者亦即國家制定的法律制度，但法律條文無法自行運作，

人民所選出的政府便肩負起這樣的角色（吳聰敏，2005：231），故從市場經濟而 言，政府應當介入管制廣電媒體，解決市場失靈的問題；從社會價值論者而言，

政府更應時時懷抱公眾利益。

第三節 電視新聞管制──以我國與英、美為例

Vincent Porter（1989）認為，在世界上，幾乎每一個國家的電視媒體都被政府 管制。回顧我國行政機關對電視媒體之管制，我國電視事業在1960 年代初期萌芽，

在戒嚴時期，從人事到政策，大抵不出「黨」的掌控；解嚴後，隨著媒體產業蓬 勃發展，政府管制態度也有所轉變，目前，我國通訊傳播監理機關為 NCC，其除 了繼承自新聞局，也師法英、美的傳播管理制度，因此，本節將先從縱的承繼與 橫的移植，梳理台灣電視新聞行政主管機關的流變；並就結構、內容管制二者進 一步論述。

一、縱的承繼與橫的移植

戒嚴時代，對媒體之管制如多頭馬車，包括內政部、教育部等行政機關，均

肩負大眾傳播事業的輔導與管理業務。由於「缺乏統一的輔導機構」，從 1963 年 開始，以國民黨為中心，先後舉辦了五次「新聞工作會談」，主要參加人員為新聞 文化業務執行單位負責人員、三軍政治作戰部主管、各報社、通訊社、雜誌社、

廣 播 、 電 影 、 電 視 事 業 單 位 之 主 要 負 責 人 、 文 化 出 版 界 成 員 等 和 新 聞 宣 傳有關的國民黨黨員，希望「交換彼此意見，研究共同的方針，協調各方的步驟，

發揮統一的力量」（楊秀菁，2002）。直至 1973 年 8 月，大眾傳播事業相關業務才 統一劃歸新聞局主管，新聞局也同時增設出版事業處、電影事業處、廣播電視事 業處（行政院新聞局，2007）。

解嚴後，新聞局繼續掌理大眾傳播事業的輔導與管理；然而，1990 年代以來，

台灣商營廣電政策隨著威權體制解體與資本力量抬頭的政治經濟脈絡，朝向英、

美的解禁方向前進，主要表現在政治力量對於媒體所有權與內容雙重控制的退場。

在這段期間，商營廣電政策以自由化為名，逐步向市場力量傾斜（洪貞玲、劉昌 德，2006）。此時，NCC 正欲破繭而出，其不只承繼新聞局時代各項制度，對其他 民主先進國家，尤其是美國、英國，也試圖移植、師法其傳播管理的制度（邱家 宜，2006）。

就媒體產業而言，「管制」與「自由放任」孰好孰壞的爭論亙古未衰，Raymond Williams（1960）將媒體業四個型態：獨裁制（authoritarian）、家長制（paternal）、

商業制（commercial）、民主制（democratic）（請參見表 2-2）。究其歷史背景，相 對於美國的「商營制」，1920 年代，英國即以皇家特許狀（Royal Charter of Incorporation）立法設立公共媒體英國國家廣播公司（BBC），由文化精英取捨品 味，以益於世道人心，實為「家長制」的代表（李金銓，1993：529）。

表2-2：媒體產業的型態

型態 比較

獨裁制 家長制 商業制 民主制

意義 統 治 階 層 的 機 器，強調政治當權 者的利益

近似獨裁制，但是 更 具 備 保 護 的 色 彩

反 對 獨 裁 制 及 家 長制，擁護商業自 由

想像的產物

目的 傳達指令，使閱聽 人接受

傳達價值、習慣和 品味

追求營收、成本極 小化

公開討論後，多數 人有媒體近用權與 產製權

管理者 公部門 公部門 私人 無

特色 對 於 不 滿 意 的 節 目 素 材 有 一 套 檢 查制度

雖 然 對 節 目 有 耐 心，但對於中心思 想永不妥協

提 供 閱 聽 人 負 擔 的起，且經營者可 獲 利 的 「 節 目 商 品」

資本來自於公共捐 獻，但人人有主動 參與的自由

資料來源：Raymond Williams（1960）

而傳播產業的樣態其實與政府的思維息息相關。美國於 1934 年設立「聯邦通 訊傳播委員會」（Federal Communications Commission, FCC），並於 1996 年通過新 版的通訊傳播法案（The Telecommunications Act of 1996），新法的主要精神是「讓 任何人都能進入傳播產業」，以及「讓任何通訊傳播業者都必須在任何通訊傳播相 關市場中面對任何其他業者的競爭」，而FCC 則必須為「新的競爭時代」制訂公平 合理的規則；2003 年初，英國將電信、資訊、傳播各機關整合為「通訊部」（The Office of Communications, Ofcom），Ofcom 的使命為：增進與傳播事務有關的市民福祉，

以及透過促進市場競爭增進消費者福祉（邱家宜，2006）。

至於台灣，我國傳播管理最高機構NCC 於 2006 年 2 月 22 日掛牌成立，台灣 通訊傳播監理進入了新的里程碑。NCC 主要以《廣播電視法》（以下簡稱「廣電法」）、

《衛星廣播電視法》（以下簡稱「衛廣法」）等法令作為執法依據，並每個月公布 核處，而第二屆委員在2009 年 2 月 20 日上任後，更將施政目標與信念定調為「獨

本研究所著眼之傳播監理，可分為結構與內容管制；然而「內容管制＝管制 全部－結構管制」是一迷思（石世豪，1999），二者若無法相輔相承，實無法達到 最大效益，以下將聚焦於我國經驗，並輔以英、美經驗，就結構管制與內容管制 二者繼續論述。

二、結構管制

結構管制有兩種分類：第一種是「不涉及言論或表意內容（content neutral）」

的結構性管制手段（structural regulations），以及「涉及言論或意見表達內容的管 制措施（content-based regulations）」；第二種則是根據政府管制手段是否直接「設 定結構上的相關架構與範疇，間接形塑規範對象的行為與態度，並且引導相關主 體趨向於預期目標的實現」（石世豪，1999）。

而廣電媒體屬於特殊的基礎建設（infrastructure），其不僅具備市場商業活動的 特性，又建構思想與討論的公共空間，在廣電管制上，必須協調私人經營權、自 由多元的意見市場、國家管制三者之間的衝突（Horwitz, 1989: 8），因此，政府採 取結構管制時，若希望調合商業利益、自由言論、國家管制之爭，實無法忽略媒 體之內容、行為與態度。

以英、美兩國為例，美國基本上傾向將電子媒體視為產業；尊重「市場機制」

的結果，卻出現媒體集中化，在2004 年，時代華納、迪士尼、梅鐸新聞、德國伯 特斯曼（Bertelsmann of Germany）、以及維康（Viacom，其前身為 CBS）五家集團 就包辦了美國幾乎所有通訊傳播市場；至於英國，則是將媒體管理放在文化、及 公民權的架構下思考，強調「管制是爲了鼓勵競爭，鼓勵競爭是為促進公民－消 費者的利益」，近年來，英國雖已逐漸對商業媒體放鬆管制，即使財團的經濟滲透

力量似乎銳不可擋，見諸法律或公共場域論述的，仍是將公民普遍共同利益置於 特定產業利益之上（邱家宜，2006）。

我國在採取結構管制時，則參酌媒體之內容。2005 年 7 月，新聞局審查國內 70 件申請換照之衛星廣播電視事業，這也是衛廣法施行以來的第一次，最終，有 7 家衛星電視頻道換照未獲通過，包括東森新聞 S 台、龍祥電影台、華爾街財經台、

蓬萊仙山、歐棚、彩虹、CASA。其中，東森新聞 S 台未能換照通過之理由為：

按「東森新聞S 台」頻道營運計畫中明示該頻道係一專業新聞性 節目頻道，供深度新聞資訊的服務，但查該頻道非新聞性節目比例高 達 26.1％，而新聞報導來源又多出自「東森新聞台」頻道，與營運計 畫之規畫不符……就違規核處事項應予改進之意見切實改進，繼續違 規且以違反「電視節目分級處理辦法」、違反「法律強制禁止」規定等 情節較嚴重者居多（行政院新聞局，2005 年 8 月 2 日）。

然而 NCC 成立後，卻主張結構管制應與平時之行為管制「分流」，決定准予 東森新聞 S 台換照，此舉雖引發了民間團體媒體改造學社聲明質疑，但媒體普遍 小幅處理，而且似乎認為NCC 尊重媒體經營的自由，即為言論自由（洪貞玲，2006：

63）。

對此，洪貞玲（2006：76）建議管制機制應納入「公民」之角色，未來 NCC 無論在相關決策以及執照核發及換發程序中，公民社會都應該被納為常態且合法 的機制。亦有學者建議，由業者自行設計記點與退場制度，然後透過公聽會，聽 取閱聽眾與民間團體的建議，最後修改立法，完成計點退場機制（陳炳宏，2009 年6 月 18 日），亦即讓結構管制奠基於內容管制之上。

三、內容管制

「內容管制」往往牽涉到「言論自由」，因此包括我國在內的諸多民主國家，

對於管制內容往往特別謹慎。以美國而言，美國國會在1996 年通過新版的《通訊 傳播法》（The Telecommunications Act of 1996）及美國第一憲法修正案，FCC 不能 干涉媒體對新聞播報內容的選擇及相關評論；不過，FCC 對於粗俗不雅的語言（或 畫面）可依法禁止，甚至，對於媒體傳播明顯錯誤的資訊亦可施以撤照處分，但 依照美國三權分立精神，行政機關的裁處經常必須以法院的判決為依據（邱家宜，

2006：15-16）。

為了避免與「言論自由」精神衝突，FCC 在管制流程上，依賴三律（法律、

他律、自律）共管的機制，先要求業者自律，由業者自行制訂《電視育兒指導方 針》（The TV Parental Guidelines），讓父母可以參考孩子的年紀，選擇適合的節目

（Television industry, 17 January 1997）；1998 年 3 月 12 日，FCC 進一步通過《電 視育兒指導方針》，並宣佈2000 年 1 月 1 日後所生產的 13 英吋以上電視機，必須 加裝推動電視育兒指導方針所需的 V 晶片（V-chips）。透過 V 晶片的設計，可阻 擋不適合兒童們收看的節目，有線電視或衛星電視的機上盒亦提供了父母過濾電 視節目內容的機制，分級圖示會於節目一開始時出現於螢幕左上角，且通常於廣 告後會再出現該圖示（馮建三等人，2008：30）。詳細的分級與管制內容，請參見 表2-3。

分析 FCC 管制之內容，除了制定商業置入的嚴格規範，賦與廣告主和媒體業 者揭露、告知和宣布的責任（馮建三等人，2008：30）；從表 2-3 可知，包括暗示 性對話（suggestive dialogue）、粗魯或粗鄙語言（coarse or crude language）、性情境

（sexualsituations）、暴力（violence）等，都是 FCC 內容管制的重點。

表2-3：美國電視節目分級制度

圖示 主要意義 分級內容

所有兒童 適合所有兒童。無論動畫或真人演出，節目主題與元素是針對 年幼兒童所設計，包含2-6 歲的兒童。節目內容不會嚇唬年幼 兒童。

年齡較大的兒童 專為 7 歲以上的兒童所設計。它適合已經學習到如何分辨虛 幻與真實的兒童。節目主題與元素包含了輕微的幻想暴力或喜 劇暴力，或可能嚇唬 7 歲以下的兒童。父母必須考量節目內 容是否適合7 歲以下的兒童。

年 齡較大 的兒 童－

幻想暴力

此類節目含有較多的幻想暴力，節目內容含有比其他節目更激 烈或更好戰的元素。

一般觀眾 適合所有年齡層的觀眾。然而此分級並不表示節目專為兒童所 設計。多數家長可在無人陪伴的情形下，讓孩子們觀看此類節 目。它包含很少或沒有暴力、沒有強烈語言、很少或沒有性對 話及情境。

父母指導建議 此類節目包含的某些素材不適合 14 歲以下的兒童觀看。主題 需要在父母引導下陪伴兒童觀看。節目內容可能包含了下列情 形：暗示性對話、少數粗魯語言、某些性情境、中度暴力。

父母強烈警告 此類節目包含的某些素材不適合 14 歲以下的兒童觀看。父母 必須強烈關心監測節目內容，並警告14 歲以下的兒童不可在 無人陪伴下觀看此類節目。節目內容可能包含了下列情形：強 烈的暗示性對話、多數粗魯語言、強烈性情境、激烈暴力。

成年觀眾 此類節目特地為成年人所設計，不適合 17 歲以下的觀眾收 看。節目內容可能包含了下列情形：粗鄙猥褻的語言、明確的 性行為、生動寫實的暴力。

資料來源：馮建三等人（2008）

近年來，最受矚目的 FCC 內容管制個案，莫過於 2004 年 Janet Jackson 在美國 超級盃足球賽九千萬觀眾面前「裸露右胸」的事件。美國國會在同年二月中開公 聽會，要求FCC 提高對媒體播出「不雅」內容的罰款與罰則，甚至祭出吊銷執照 的重典（宋東，2004）；影片播出的同時，超過 50 萬筆投訴湧入 FCC，創下歷史 紀錄，FCC 也對 CBS 擁有的 20 個電視頻道各核處 27,500 美元之罰鍰，係屬不雅 內容（indecency）之最高額罰鍰，CBS 總計被 FCC 核處 55 萬美元。超級盃事件