漏網之魚：政治置入性行銷

對於「轉嫁罰鍰給置入性行銷廣告主」，NCC 除了可以依據《行政罰法》，考 量不法利益、加重裁罰的額度；就業者的角度，廖福順認為，應該檢討衛廣法第 23 條規定：廣告時間不得超過每一節目播送總時間六分之一。以一小時的節目為 例，目前法律規定，可以播送600 秒廣告；廖福順建議，NCC 應放寬各電視台播 送廣告秒數的限制，調高廣告秒數播送的上限，藉此讓新聞內容的置入性行銷回 歸「廣告」。

「轉嫁罰鍰」實為 NCC 核處時的重要挑戰，就轉嫁給記者而言，還是要靠新 聞工作者的「自我覺醒」，訴諸法律，維護自身權益；而就置入性行銷被核處後、

轉嫁給廠商而言，NCC 不妨思考如何在「加重罰鍰」與「放寬廣告秒數管制」之 間，取得一個新的平衡點。

第五節 漏網之魚：政治置入性行銷

在本研究之架構下，NCC 對於六類外部成本均有所管制，進而使其內部化。

然而，「政治置入性行銷」卻是極為特殊的一類，它既為「民意及政治參與的品質」

之外部成本，也可歸屬於「置入性行銷」之外部成本，處於這樣的灰色地帶，本 研究在第四章中，將其歸屬於「民意及政治參與的品質」之外部成本，但值得關 注的現況是：「政治置入性行銷」是目前NCC 核處的漏網之魚。

「置入性行銷」是當今十分嚴重的外部成本，在第四章第五節中，本研究已 經深入刻劃NCC 核處最力的兩類，分別是「為特定產品行銷」及「為電視台自身

產品行銷」，諷刺的是，NCC 一面核處置入性行銷，政府卻帶頭新聞廣告化（廖福 順訪談，2010 年 5 月 11 日）；甚至，葉蔚認為，政府置入性行銷還「不會輸給民 間」。

然而，綜觀「節目廣告化」的核處個案，「政治置入性行銷」卻沒有任何一件 被核處，本研究將從兩部分切入：首先，這條漏網之魚「有多大尾」？將試圖勾 勒目前政治置入行銷的嚴重性，以及其沒有被核處的原因；其次，則試圖提出「捕 魚之道」，試圖給予政策建議。

一、漏網之魚多大尾？──政治置入性行銷的嚴重性

政治置入性行銷，時而在業界被稱為「政府專案」，在第四章第一節所刻劃的 個案中，係為選舉前政黨的置入性行銷；而本節將更聚焦於「政府」的置入性行 銷。廖福順觀察，今天的電視新聞是整個國家機器都在置入，上從中央政府，下 至各縣市地方政府，雖然收益不若廣告量多，但已成為各電視台不可忽略的收入 來源。

政府置入（的收入）不可能比廣告多。（跟廣告收入相比，差不多 比例多少？）相對比起來量很少，以上個月來講的話，大概十五分之一 左右而已啦（廖福順訪談，2010 年 5 月 11 日）。

接政府的案子，我們從開始想，到去提案，到案子下來，然後去幫 它執行，然後執行完成，然後這個過程到結案，它是非常冗長而且成本 很高的工作，那我們不得不做是（因為）的確有這樣的需求，當然是有 部分的利潤，但是你說利潤很高嗎？跟廣告的利潤比起來，它的利潤算

是很低的（左燕妮訪談，2010 年 4 月 29 日）。

陳正修說，若為特定產品置入性行銷，廣告代理商從廣告主拿到廣告專案、

發包給電視台後，可分別從廣告主、電視台各拿預算15%的利潤，這是公定價格；

至於政府專案，「能夠賺多少是你的本事」。對民視而言，「政府宣傳案」也成為「不 得不重視」的收入。

一般來講，政府宣傳案因為大概都是一兩百萬、兩三百萬，那大概 是積少成多。那就是說大概你沒有廣告多，可是已經到達一個你不得不 重視的地步……民視大概是說，政府專案是一個非常重要的一個收入來 源，因為民視結構來講，廣告收入大概只占六成，這是全世界大概一個 非常低的數據，那大概業外的部分占到四成（陳正修訪談，2010 年 4 月 28 日）。

相對於為特定產品置入，「政府置入」有非常細膩的操作流程。在政府、政黨 的思考邏輯中，倘若讓親綠或親藍的特定媒體得標，而僅在該媒體播出，那置入 的效果可能不大，因此，假設今日是親綠媒體得標，還要再「發包給親藍媒體」，

最終，多數政府專案是「雨露均霑」；為了得標，某新聞台的地方中心甚至還主動 出擊，與縣市政府商量「如何包裝新聞」。

如果說只讓你得標，在民視播出或在T 台播出，它可能效果不大，

所以播出它的專案都有特別規定……它是要統一分配到各台，所以變成 說，得標台也不是自己就獨自去拿，而是平均分配到各台去播出，它做 一個專案，得標的媒體是扮演媒體代理商的角色，去分配到各台播出，

所以現在大家是雨露均霑，也不要誰搶誰或怎麼樣（陳正修訪談，2010

年4 月 28 日）。

有匿名受訪者指出，某新聞台的中部、南部地方中心採取「自給自足」模式，

為了收支平衡，維持人事開銷、辦公室的開銷等經常門的資金，地方中心新聞部 的主管還要帶領記者「跑業務」，甚至還主動出擊，為縣市政府包裝新聞。

當政府置入成為各電視台不可或缺的重要收入來源，另一方面，NCC 卻積極核 處商品置入，媒體陷入了矛盾。平秀琳直言，倘若NCC 認為置入這件事情是「邪 惡」的，不管是商業、政治，都是邪惡的，標準應該一致。當媒體右手接過政府 置入的經費，左手卻持第四權的利器監督政府，如此一來，從媒體到閱聽人，豈 不是都要精神錯亂？

如果介紹像 ECFA 的新聞裡面，播了一節對 ECFA 的宣傳，同時又有人 在抗議因為ECFA 而受到傷害的時候，當我把兩條新聞放在一起看的時候，

你的觀眾會變成什麼樣子，你可以告訴我嗎？真的會變鬼打牆（葉蔚訪談，

2010 年 4 月 28 日）。

於是，產生了一個重要的問題：為什麼 NCC 不透過核處，使「政治置入性行 銷」這樣的外部成本內部化？其主要原因在於，當透過「節目廣告化」的相關法 規使「置入性行銷」的外部成本內部化時，NCC 仍認定節目廣告化是「商業」的 宣傳或是「特定候選人」的宣傳，倘若是「政策宣傳」，則難以被認定為「節目廣 告化」。

一般來講，節目廣告化還是指一個商業的宣傳，並沒有把它含在政 府的宣傳裡……可是因為他做的是政策，所以你基本上，在判定上面就

很難判定它是廣告化（鍾起惠訪談，2010 年 4 月 27 日）。

我們只能說，可能有類似的案件，但是執法機關有沒有真的依職權 去調查？或是說我們有沒有接受人民的檢舉案件？我覺得目前不管是檢 舉的案例，或是依職權調查，主動調查的案例，可能相對來講都是很少 的（翁曉玲訪談，2010 年 5 月 6 日）。

我覺得這個（按：沒有核處「政治置入性行銷」）就不能怪 NCC，

因為沒法可言（陳炳宏訪談，2010 年 4 月 19 日）。

我想政府原則上絕對不敢為惡啦！理論上這樣啦……如果說，政府 膽敢，到現在還沒有啦，膽敢說我政府發預算，然後結果去替一個候選 人來（助選），那個當然我們認為那是廣告了，那是個人形象廣告，那 一種不只違反（節目廣告化的相關法令），可能搞不好都違反預算法，

可能都監察院都會介入來調查（何吉森訪談，2010 年 4 月 7 日）。

政府絕對不敢為惡嗎？當媒體在做政府專案時，也出現了類似的思維。葉蔚 認為，有些政府專案是要「推廣」新事物，若經過媒體包裝，民眾很輕而易舉地 能夠吸收，很有新聞性；甚至，何墨儀坦言，如果是政府單位的置入，她不會抗 拒。

（所以您會抗拒做置入性行銷的新聞嗎？）如果是政府單位的話，

我覺得不會，因為政府單位它要做這件事情，絕對不會是害人民所以它 做，我們是以人性本善做出發點，就是說政府要做一個措施的時候，它 不會是害人民，所以它要做這件事情，原則上應該是嘛，那我們應該要

站在相信政府的立場（何墨儀訪談，2010 年 4 月 22 日）。

從「監督政府」到「相信政府」，政府置入性行銷後，媒體監督政府的功能是 否將打折扣？令人存疑。本文以為，政治置入性行銷既為外部成本內部化的漏網 之魚，NCC 應當立刻研擬對策，使政治置入性行銷不再屬於管制的灰色地帶。是 以本研究將繼續討論：如何使政治置入性行銷的外部成本內部化？

二、捕魚之道──政治置入性行銷的外部成本內部化

政策宣傳它有明顯的對價關係，它有明顯的花錢去買了，新聞是可 以買的嗎？這不是一種節目廣告化嗎（管中祥訪談，2010 年 5 月 6 日）？

透過核處節目廣告化，NCC 的確使部分「置入性行銷」的外部成本內部化；

然而，如第四章第四節所論述，節目廣告化係從電視新聞播出的「鏡面端」考量，

「對價關係」並非其法律上的構成要件；翁曉玲指出，現行法律並沒有講廣告一 定要是「商業廣告」，其實「政治廣告」也是一種廣告；但現實情況是，當政策被 置入於新聞時，實在難以被判定為「廣告」，而執政黨的「政策宣傳」卻可能是為 了贏得下一次執政機會的「選舉廣告」。於是，以現行「節目廣告化」相關法令而 言，NCC 陷入了兩難：既無法從鏡面端判定「政策置入」為節目廣告化；而「政 策置入」又是廣告的一種。鍾起惠也認為：「如果不在新法有合理的規範的話，國 家機器其實在這個地方（按：政治置入性行銷）已經跟內容融合在一起了，我覺 得這才是最危險的事」。於是，在NCC《衛星廣播電視法》修正草案總說明中，即 對政治置入性行銷做出明確規範：

衛廣事業原則上雖得播出政府政令宣導或廣告，但仍應有其界限，

即衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業不得播送有政府出資、製 作、贊助或置入性行銷且有候選人參加或以候選人為題材之節目或廣告，

即衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業不得播送有政府出資、製 作、贊助或置入性行銷且有候選人參加或以候選人為題材之節目或廣告，