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第二節 全民健保制度的基本原則 第一項 全民健保制度作為社會保險制度
我國在一系列的社會福利制度施行之下，在憲政上發展出社會國原則與社會 權條款。綜觀社會憲法各項條文意旨可歸納出，社會國原則的核心內涵在於公權 力應該竭力追求並實現社會公平正義，也是國家存在的正當基礎之一24。在社會 國理念下之國家生存照顧，可區分為「絕對之生存最低所需」以及「社會通念下 之生存所需」兩種不同基準，前者係指個人生命得以維繫之生理上最低需求，國 家只要提供人民每日生存最低限度之食物或代金，即可滿足社會國義務。至於後 者，係以當時社會經濟發展之現實狀況與水準，作為判定個人生存於該社會環境 中應有最基本所需的標準，近代積極提倡人性尊嚴為現代人權之保障，因此，社 會通念下之生存所需應可理解為「合乎人性尊嚴之基本生存條件」25。
全民健保屬於社會保險，是依據保險原理透過社會連帶原則分散健康風險的 方式，達成照顧全民健康的政策目標，全民健保的權益關係，並非只是單純的受 益行政，被保險人請求醫療照護權利的同時，也被課予繳納保險費的義務，也使 其選擇健康管理方式的空間被限縮 26，形成國家「保護義務」與「保障自由權」
間的衝突，調和個人在健康照護上的自由選擇權與社會整體利益的衝突，是全民 健保重要的功能與目標27，就社會保險的原則，司法院釋字第609 號提出明確的 闡釋，社會保險之保險關係乃是所有被保險人基於法定義務強制加保，保險人亦 無評估風險之審核程序，只要符合法定要件即應納保，其目的在於避免高風險、
低承受能力的弱勢群體被排除在保險保護之外。社會保險的設計上，並未採取先 評估風險高低後、再決定是否承保或是調整保費高低之機制，亦即被保險人之健
24 孫迺翊，同註 22，頁 70。
25 蔡維音，全民健保之給付法律關係析論，頁 67-84，2014 年 1 月。
26 蔡維音，社會國之法理基礎，頁 146-150，2001 年 10 月。
27 吳全峰，健康照護資源分配資源之界線-兼論醫療科技發展下健康照護資源分配之變與不變，
載：邱文聰主編，2009 科技發展與法律規範雙年刊，頁 339，2010 年 5 月。
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康狀況如何，只要符合法定加保要件，就有義務加入保險，也因而並無從產生被 保險人之告知義務28。
全民健保「全體國民強制納保」的條款曾引發違憲的疑慮，主要爭議在於強 制納保是否侵害人民之基本權利，包括低收入者之財產權與生存權，高所得者之 醫療照顧自我決定權，釋字第472 號解釋原則上肯定強制納保的合憲性，認為其 並未違反憲法的比例原則，且基於立法者對社會政策之形成空間，將公保醫療給 付制度轉換為健保制度並無違反信賴利益保護原則，本號解釋從《憲法》第155 條、第157 條及《憲法增修條文》第 10 條第 5 項所明訂之基本國策，來論述健 保法為前揭憲法規定之具體化，而保險制度該如何設計屬立法裁量的範圍，本號 解釋文後段指出：「惟對於無力繳納保費者，國家應給予適當之救助，不得逕行 拒絕給付，以符憲法推行全民健康保險，保障老弱殘廢、無力生活人民之旨趣。」，
使健保制度同時混合了社會救助，但也因此模糊了社會保險「保護必要性」及「分 擔可能性」等要素29。
國家為積極提供社會給付而限制國民的基本權利，有兩種類型，第一種類型 為達成社會平等之目標，國家限制一部分國民自由權，授予利益給其他國民，原 則上立法者被容許以這種方式促進社會正義，但必須嚴守比例原則的要求；第二 種類型則是為了避免社會給付被濫用，從事社會給付時，對受領給付者之資格加 以審查，對請求給付者之自由課予必要之限制30。國家負有兩種相對的憲法義務，
一方面需保護法益與維護安全，另一方面則需維護個人受憲法保障之基本權利的 利益，其權衡性的調整，憲法並未鉅細靡遺地規定，而是給予立法者廣泛的形成 空間31。然而立法者並非全然不受限制，相對於限制人民基本權利時，由比例原
28 蔡維音，勞工保險中之「保險原則」-談勞保事故之認定談起，月旦法學教室，48 期，頁 98-99，
2006 年 10 月。
29 陳英鈐，同註 20，頁 87-99。
30 陳愛娥，自由－平等－博愛－社會國原則與法治國原則的交互作用，台大法學論叢，26 卷 2 期，頁132，1997 年 1 月。
31 Hans-Jürgen Papier 著，蔡宗珍譯，人性尊嚴的保護－對於法律實務之影響，台灣法學雜誌，
第200 期，頁 49，2012 年 5 月。
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則衍伸出「禁止過度侵害原則」之要求，立法者在實現積極保護義務時，則另受
「禁止保護不足原則」之權衡。「禁止保護不足原則」係指國家在履行保護義務 時不得逾越的最低要求，賦予其提供人民符合人性尊嚴基本保障的是行為限制，
而該原則的具體化，應視個別情況而定，特別是與其所欲保護的法益有關32。 國家在履行保護義務時，雖然享有廣泛的評價與形成空間，但在保護義務的 脈絡下，存在一個重要且困難的問題，就是憲法人性尊嚴的保障，給予立法者多 大範圍的形成自由。國家在實現保護義務時，需要同時朝「侵害」與「保護」兩 個面向做權衡，其一，保護措施不得低於憲法的最低要求；其二，保護措施不得 對基本權造成過度侵害。當自由越少被限制時，立法者越容易陷入保護不足；相 反的，立法者因受「禁止保護不足原則」約束，越提供保護措施，越可能陷入對 自由過度限制與對「禁止過度侵害原則」違反的危險 33，在此衝突中，建立在「自 由」與「安全」間的平衡，是憲法對立法者的委託，也是立法者的義務34。保護 義務的實現雖涉及立法者之裁量餘地，但立法者也僅能在此兩個原則範圍內，透 過憲法所課予基本權尊重義務與保護義務的調整，解決基本權衝突的問題35。 人民對健康長壽的欲望無窮，個人主觀的期待也因人而異，國家並無義務使 所有人之主觀期待均一致被達成，因此基本健康標準之判斷原則，應建立在健康 照護服務是否使個人有基本能力形成、修正、實踐一般正常人所希望達成之可能 生活目標，而非依其個人主觀所希望達成之特定生活目標，亦即社會僅負擔保障 個人能擁有正常機會範圍，使其能依據其天資或能力追求適當之生活目標之義務，
並無保障個人「所有」機會一律平等之義務36。全民健保法其制度設計不得提供 一個低於憲法所規定之最小限度的保護，仍應以社會福利國基本原則，提供人民
32 程明修，禁止過度侵害與禁止保護不足，月旦法學教室，第 17 期，頁 10-11，2004 年 3 月。
33 程明修，論基本權保障之「禁止保護不足原則」，載：城仲模教授六秩華誕祝壽論文集 憲法 體制與法治行政，第一冊，頁260-265，1998 年 8 月。
34 Hans-Jürgen Papier 著，李建良、蔡宗珍譯，從憲法觀點看自由與安全間之緊張關係，台灣法 學雜誌，200 期，頁 66-67，2012 年 5 月。
35 程明修，同前註 33，頁 237-238。
36 吳全峰，同前註 27，頁 352-353。
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「合乎人性尊嚴之最低生活保障」，目標是達成普遍保障一般人抵禦疾病、意外 等醫療需求增加之生活變數之基本能力的給付，保障其維持基本的人性尊嚴37。 全民健康保險是社會國理念的具體實踐，憲法有拘束立法者進行全民健保立 法之條款，也賦予立法者廣大的立法形成空間，在設立全民健保給付條款時，除 了考量到國家財力與醫療資源等現實上的具體因素外，也要遵行憲法原則的拘束，
除須兼備「內容開放性」與「價值拘束性」的特徵，也應該致力符合法治國原則 與平等原則。
第一款 法治國原則
全民健保作為落實憲法社會國原則，強調透過給付行政的強大國家力量來調 和社會利益的衝突，以所得重分配的方式來落實社會國原則社會連帶及生存權的 保障的功能，藉由國家的力量影響人民的權利義務，並進而對人民的財產權及自 由權產生限制，因而需要遵守法治國原則，包括法律保留、法律明確性、授權明 確性與信賴利益保護等基本要求，上述憲法各項條文對於行政、立法與司法是否 具有規範效力，法學文獻尚且保持存疑態度 38。90 年代臺灣政治民主化之後，
各項社會給付立法有了大幅成長，福利服務內涵擴充，大法官也開始扮演積極角 色，其於司法院釋字第485號解釋明確指出，促進民生福祉乃憲法基本原則之一，
更於多號解釋釐清社會保險制度的基本原則，設定社會給付行政與社會給付立法 所應遵守之法治國原則界線39。
全民健保要能符合法治國原則，最重要就是在於「法律保留」原則的實踐40。 一般認為給付行政並未直接限制人民權利，其法律保留程度無須如干預行政嚴格 要求，大法官於釋字第443 號解釋中建構了層級化法律保留的概念，關於給付行
37 黃舒芃，社會權在我國憲法中的保障，中原財經法學，16 期，頁 12，2006 年 6 月。
38 吳信華，憲法釋論，頁 152-154，2018 年 9 月，修訂 3 版。
39 許宗力，大法官解釋與社會正義之實踐，臺大法學論叢，45 卷特刊，頁 1359-1421，2016 年 11 月。
40 蕭文生，國家法(一)國家組織篇，頁 73，2008 年 7 月。
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政部分採取「重要性理論」，若涉及公共利益之重大事項者，應有法律或有法律 授權的命令為其依據，因此法律保留適用與否的根據在於「公共利益之重大事項」，
而大法官於釋字第524 號解釋中指出：「全民健康保險為強制性之社會保險，攸
而大法官於釋字第524 號解釋中指出：「全民健康保險為強制性之社會保險，攸