第一章 緒論
第一節 研究動機
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第一節 研究動機
近年來，在實務上對「服務創新」的概念與作法，深受各級政府機關的重視與 推廣，尤其地方政府機關為強化其治理能力，在此一方面更不遺餘力來強化其代表 性，也因此與公共服務創新相關的研究議題亦開始受到關注。
但對於服務創新思維的源起，必須回歸我國對於此概念的建立談起。事實上，我 國對於服務創新的重視，並非始於新公共管理的倡導，才有此一概念的推動，如回首 曕顧其淵源，探究我國「服務創新」之實際作為，依學者詹中原(2007)表示，其緣由 乃始於1934 年推動「新生活運動」時起，亦即國民政府成立「行政效率研究委員會」
開始，由行政機關組織從研究組織結構、行政效率等問題開始著手，後在1940 年更 提出「計畫、執行、考核」行政三聯制之革新等建議。惟其亦表示早期再造效率特點，
皆偏向於被動的回應性、缺乏再造理論、忽略社會互動上的民主參與精神、再造幅度 也常自困於行政管理思維，甚至深受環境系絡的影響。因此，就歷史進程來說，我國 從1970 年開始，透過行政院頒行之「各級行政機關推行便民工作實施要點」及「行 政機關櫃檯服務工作及服務態度改進要點」，始成為我國推動政府為民服務工作的作 業基準（陳千瑛、莊千慧，2012：27）。然其推動及落實，則於 1972 年蔣經國先生接 任行政院院長提出建造「為民服務的政府」開始，並奠基於1976 年行政院研究考核 委員會（以下簡稱行政院研考會）第四任主任委員魏鏞引進現代策略理論、電腦資訊 系統、建立國情調查體系，利用系統分析途徑與行為科學來分析為民服務的內涵 （蘇 偉業、楊和縉，2014：11），而開始有一系統性的推動。魏前主委以一個新的「為民 服務」運作體系，透過人民的要求與支持做為系統的輸入項，再由政府輸出決策，其 間經過不斷的反饋過程 （魏鏞，1999：24），並提出為民服務的原則應是「普遍的服 務、合理的服務、公平的服務、有限的服務與積極的服務」等觀念，建立公務人員為 民服務應具備的作為。後立於前期之基礎下，行政院研考會不斷積極整合及強化各機 關為民服務的工作，於1980 年召開「全國行政會議」，提出「提高行政效率，加強為
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民服務方案」，設立工作目標，逐年舉辦考核，並積極辦理「加強基層行政為民服務 工作研討會」，提供各執行機關提升服務的經驗與參考。為突破及超越箇舊的作法，
行政院研考會更於1996 年起研擬提升為民服務品質策略，推動「全面提升服務品質 方案」、引進「顧客及績效導向的管理制度」、建立各項指標（魏鏞，1999：25-27），
成為現今強調「顧客導向」為民服務工作的基礎。顯然「服務創新」概念的建立，對 於我國公務部門提升與精進為民服務品質，是一個很重要的策進推力。
而現因近年新公共管理政府再造的一連串作為與思維影響，各國政府職能不斷擴
充，且其一再強調「政府再造」理念，加速了效率、競爭、績效與服務品質等提升的 腳步，然而卻在追求績效之際，忽略了政府職能除應積極於效率耕耘外，仍應有其回 應平等及公平正義的問題，也因而導致了政府失靈的困境。1992 年後雖有美國公共 管理學者D. Osborne 與 T. Gaebler 於《新政府運動》一書(Reinventing Government) 提出政府應將企業精神溶入政府管理，且需強化企業精神的理念於公部門，促使行政 部門紛紛以「結果導向－績效掛帥」及「顧客導向－滿足顧客」為方針，不斷地要求 推陳出新及自我反思。然細觀，在為民服務項目不斷擴張的同時，對於基層人力執行 上的負擔、執行面上的成本運用問題以及所達成之效益衡平，已然造成了極大不平衡 的樣態，而此樣態對於政府運作上的良窳與否，面臨到未來政府職能之發展及轉型面 向的重大關鍵決定，是為本研究欲藉由基層單位對政策推動之觀察瞭解基層為民服務 創新作為的動機之一。
再者，提升服務品質一向為政府落實顧客導向的政策所重視，除必須對民眾的需 求及期望做進一步的瞭解以及回應外，在簡化流程及提供服務上的求新求變，更是各 級政府所關心的問題。然從績效管理概念中的績效衡量概念，發現政府機關對於一項 政策的執行，往往只重視投入與產出的過程，而忽略了在投入與產出之過程間，成果 價值與執行成本上對比的問題。例如：在便工與便民間的衡量取捨，尤其當便民大於 便工時，增加的人力成本，容易對機關造成一定的負擔。舉例而言，新北市政府在102
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年10月1日推動「智慧里長」4上線政策，依市府自行統計與發布，對於該公務訊息發 布系統的使用，「自102年10月1日上線至目前為止，全市1,032位里長中已有995位里 長曾經使用，而各機關及29個區公所一共發布了3,232則訊息，大幅節省文件傳遞時 間並有效傳遞訊息」、「在公務訊息發送部分，為兼顧提供予里長的資訊內容及品質，
制定『新北市政府智慧里長系統公務訊息發布及通報處理實施計畫』，明訂2大項7 大類訊息得透過智慧里長系統發布訊息，並要求各機關指派專人發送訊息」。然該政 策的推動並無澈底思考，花費大量平板資訊設備費用、其產出卻是里長讀取率偏低、
訊息的傳遞仍以人工為主的作法，深究而言，此項政策的推動，只是投入了必要的設 備，達成了一個創新而已，是不是浪費了公帑以及增加人員工作量等問題，好像已變 得不重要了。所以，本研究試圖從政策的預期與非預期之角度，對於現今政府機關所 呈現出之「麥當勞化」5現象（蘇偉業，2009：112），從政策規劃者、政策執行者與 政策接收者三類觀點，深入探究推動政策「人力」、「服務」、「成本」上所呈現出 之正、負面的問題，並以新北市政府創新作為為觀察對象，作為本研究之研究個案。
故現從新北市改制後的創新作為談起，來瞭解新北市升格後，為提升政府服務品質而 不斷提出各項創新措施及精進作為的項目為何？來說明本研究擇取個案的緣起與動 機。
新北市政府從101年上半年起推出26項6新措施，其中屬於福利政策者10項，包括 有：開辦提供平價優質的公共托育中心、增設小型復康巴士並擴大服務對象、亦提供 非本市市民之弱勢族群的申請服務以及首創青年住宅租金補貼政策等。另外在服務創 新的部分，則從交通、衛生、法律、勞工、資訊及地政等面向，提供更趨近於民的服 務措施，如路邊停車繳納費用簡訊通知、29區衛生所提供心理醫師駐點諮詢以及偏遠 地區服務、在資訊提升方面更在市內231個公務機關設置上網熱點並提供無限網路服
4資料來源：新北市政府智慧里長行動服務計畫簡介。查詢日期：2015.04.30。
5所謂麥當勞化係指以「追求效率」、「可計算性」、「可預測性」及「透過非人性技術」四個面向來 判斷企業體之良窳與否。
6 資料來源：新北市政府資訊中心網站，http://www.imc.ntpc.gov.tw/web/News?command=showDetail&
postId=238481。查詢日期：2014.05.04。
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務。各類措施及作為，無不斷以有效提升新北市政府成為具有競爭力的新城市為目 標，故截至目前為止，新北市政府透過對民意的體察及市民細微需求的觀察，提出許 多運用整合概念的創新服務措施，如藉由「29區公所的跨區服務、免書證免謄本服務、
跨海服務、跨市快速公車」等服務，達成簡政便民的創新。此類積極作為，不僅顯示 地方政府創新的智慧與能力，也促使其在2014年榮獲全球七大智慧城市獎的一項殊榮
7。但從其創新服務的項目觀察，不難發現創新的觸發者仍以由上而下的操作性方式 進行各項創新的執行來提供多元服務，有不少政策致使執行者產生了抗拒的心理。尤 其在102年提出之「跨區服務」政策，雖領先全國試辦新北市29區公所受理跨區申辦 及代收轉件的服務，其執行之初思考點，係因新北市之地域遼闊、人口眾多，為避免 民眾舟車勞頓，各區公所應主動提供為民服務一個新的措施，不應以區分市民之戶籍 所在地，各區公所應直接受理各區市民之申辦業務、代收或轉件，市民則不用再需要 為了申辦其所需之業務而舟車勞頓、花費時間與金錢返回戶籍所在地之區公所辦理各 種案件。但細觀，這種代收、轉件的政策，確實提供了部分民眾的便利性，然而卻全 面性地造成都會區公所各基層機關在人力管理上、業務執行上及使用費用上的負擔。
故現針對執行二年左右的跨區服務政策進行初步檢討，以期對於未來在政策擬訂或政 策執行上的「人力」、「服務」與「成本」等衡平性問題有所助益，並確保政策的延 續性，而非成為機關單位的負擔，或甚至成為未來整體公部門必然修正的一個錯誤政 策。
進一步思考，一項新政策的落實，在推動之初必然遭遇阻力與未能預想到的後 果。尤其在增加或擴大目標達成的同時，非預期的效果，常造成日後嚴重性的傷害或 政策的停滯與夭折。因此，基於政策的延續性、可被檢驗的以及回應性，對於修正與 維持政策的推動，是政策制定者、與政策執行者間應克服的一個環節。尤其新政策的 推動，除須考量目標達成的效益外，對於政策產生的副作用及其他外部性問題亦不可 漠視，尤其當一個政策的推動可能產生另一項必須解決的問題時，對後續的影響將更
進一步思考，一項新政策的落實，在推動之初必然遭遇阻力與未能預想到的後 果。尤其在增加或擴大目標達成的同時，非預期的效果，常造成日後嚴重性的傷害或 政策的停滯與夭折。因此，基於政策的延續性、可被檢驗的以及回應性，對於修正與 維持政策的推動，是政策制定者、與政策執行者間應克服的一個環節。尤其新政策的 推動，除須考量目標達成的效益外，對於政策產生的副作用及其他外部性問題亦不可 漠視，尤其當一個政策的推動可能產生另一項必須解決的問題時，對後續的影響將更