第二章 文獻探討
第一節 服務創新概念及相關文獻探討
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第二章 文獻探討
本文因以新店區跨區服務個案為例，評估地方政府在創新服務上之執行情形，
故本章將先行檢閱服務創新相關之文獻，藉以瞭解何謂服務創新以及地方政府如何 利用創新服務提升績效之作法。其次，透過政策評估之相關理論及文獻著作，做為 該政策評估之理論基礎。最後，再提出本研究採用之政策評估架構，以達成本研究 之研究目的。
第一節 服務創新概念及相關文獻探討
壹、公部門服務創新之意涵
「創新」一詞，從古典學派經濟學家熊彼得(J.A. Schumpeter)於 1912 年在其論 著《經濟發展理論》(The Theory of Economic Dynamics)一書中提出此一概念後（廖 麗娟、黃子華，2012：15），許多私部門便產生「不創新即滅亡」的危機意識，並 紛紛為提升自身之附加價值，提出新作法與想法，「創新」遂成為現代企業經營者 永續發展不可缺少的理念（廖麗娟、黃子華，2012）。目前我國企業實務創新常透 過提案制度中之品質管理的概念及研發來改善企業體的本質（劉嘉鳯，2010），並 藉以達成提升與企業精進的目的。可見私部門之創新是依據其產業形態而各自發展 不同類型的一種創新，且其創新之目的具有競爭之意涵。因此有學者提出公、私部 門不論在原理、目的、價值、治理與使用者關係，甚至創新動機、創新上可能產生 的障礙，都有其差異，茲列表如下：
表 2-1：公私部門創新的差異
私部門 公部門
原理 市場經濟 合法的國家
目的 利益最大化及強化市場定位 增益福祉和民主的政策執行
價值 股東的價值 公共利益
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治理 受市場影響 受公民的影響
與使用者的關係 經由產品購買的市場關係 如市場般的顧客及依賴關係 創新的動機 市場的成長和生存 為尋求解新問題的方法 創新的障礙 缺乏關鍵市場條件的知識 組織和文化的障礙
資料來源：彭俊亨(2011：26)
基於上述對於公、私部門理論上差異的認知，相較於我公部門對於創新之概 念，亦如同張世杰、彭俊亨(2013)所言，在具體實務過程中仍缺乏瞭解，可能受到 制度環境的影響，以致於我國公共部門之服務創新，早期雖透過行政院頒行之「各 級行政機關推行便民工作實施要點」及「行政機關櫃檯服務工作及服務態度改進要 點」來推動相關為民服務措施，但因缺乏強烈的競爭性質（陳千瑛、莊千慧，2012：
27），且因受到官僚僵化思想的阻礙，導致創新受阻。直到 1996 年，行政院研考會 推動「全面提升服務品質方案」，引入「全面品質管理」的觀念與作法，並於 1998 年起辦理9 屆的「行政院服務品質獎」，2007 年頒布「政府服務創新精進方案」以 及「政府服務品質獎評獎實施計畫」，進而於 2009 年到 2013 年陸續修正評獎實施 計畫及作業手冊。我國為民服務工作之「服務創新」概念，便在政府有系統的導入 下普遍紮根於各級行政機關（劉坤憶，2011）。
故對公部門而言，「創新」概念模糊不清，因而常被解讀為是「變革」(change)、
「改革」(reform)與「再造」(reinvention)等（張世杰、彭俊亨，2013：2），因此對 於「公共服務創新」的說法仍莫衷一是，實有深入瞭解之必要。首先 Pollitt (2011，35-39)從概念的觀察與建立角度說明何謂「創新」。其一表示，創新不是一 個具體的物體，僅是一個概念或標籤且難以達成共識對其認定是否為創新：因此有 學者認為沒有被廣泛接受和普遍認同的創新不能稱之為創新；其二，它雖是目前非 常時髦的一個名詞，但不應只是一個概念而已：雖然現今創新一詞顯然被過度的廣 泛應用，而幾乎導致喪失了其具體的意義，但基本上「創新」仍應建立在一個解決
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方案的基礎上；其三，公部門有時徵用創新一詞，但創新這個名詞的出現並不新鮮，
過去未稱為創新並不表示從未創新：因此，公共部門對創新研究應關心的，不應只 想像其會產出一些東西或只是一次性的結果；其四，創新主要來自於私營部門之概 念，公共部門往往需轉向私營部門尋找；其五，創新並不一定導致改善，是一個具 有風險的工作，甚至有些創新無法預見其後果導致不可取的一種創新；其六，創新 建立過程常需要透過角色或對象發明，故就私部門而言會涉及智慧財產權使用的問 題，但以公部門來說一旦創新，為符合公眾利益往往免費奉送其智慧財產權：因而 公部門創新有時出現潛在有利可圖的政策但卻與公益性產生部分矛盾。此乃學者透 過某些概念的融入和從歷史的角度對創新概念的觀察進行綜合討論，認為對於創新 一詞應有基本的認知與概念的建立。
另Walker (2010：145)也引用其他學者的說法，表示創新是將新的目的、新的 想法與新的作法創造、發展或改造再出來，而且對採行單位而言亦為一種新的措 施。Considine and Lewis (2007：585)則表示創新是一個彈性的詞彙，意味著持續改 進和作出重大改變。而我國廖麗娟、呂雅雯(2010：21)則認為創新服務乃透過新形 態的服務、組織變革或流程改造等具有創意或獨特的方法，達成解決問題的目的即 為創新。再者，學者李仲彬(2013c：108)表示英國公共服務革新辦公室(Office of Public Services Reform)與英國首相的策略小組(the Prime Minister’s Services Strategy Unit)，將創新定義為「衡量政府服務品質」的一種標準，而我國雖無對創新提出統 一且詳盡的定義，但以我國將政府服務品質獎競賽中加入創新項目的評比一途，顯 然，對創新的概念與英國採用之標準一致，認為政府服務品質的提升重要指標之一 即為「創新」。
綜上，從學者對創新的不同觀點，可知國內外對於公共服務所採用的創新一 詞，並無統一的說法或見解，但多以提出新的想法能達成解決問題或創造出與過去 有明顯差異的產品或作法做為創新的基本定義。如前述Pollitt (2011：35)雖曾指出，
有學者認為沒有被廣泛接受和普遍認同的創新不能稱之為創新，但學者李仲彬
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資料來源：李仲彬(2013b：78)
依據學者李仲彬所指出之創新三面向，表示創新定義的廣狹，受到主觀認定與 創新才能稱為創新？（李仲彬 2013b：78）」。因此，如採廣義看法，其進一步指出
「為全國地方政府間從未採用過的觀念或作為」即可稱為創新（李仲彬 2013b：
77-78），亦即學者 Rogers 所指當被接收端的人認定其為「新的」概念、做法即為創 新（唐錦超譯，2006：41），非關是否為新舊上引用或是不是剛發明，而是當這個想
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故綜合各學者對於「創新」之認定，如就本文研究之個案推動規劃點觀察，係 為流程改造與透過簡易的輔助系統所形成之服務，雖其擴散程度仍維持在地域性 上，並未擴散至全國性。然其在「代收轉件」上係採郵差送件方式概念達成，不論 其效率性、便利性程度如何，基於其「代收轉件」概念係採用私部門之作法，並首 見於公部門內執行，依上述各學者之說法，即可認定為是創新的一種。
貳、公部門服務創新之類型
依據學者溫肇東(2003：1)表示，過去政府在討論「創新」時，通常在探討整個 國家的創新能力與績效，且是透過產、官、學、研究機構來探討，而不是政府本身 的創新。雖然創新的類型是人們刻意劃分出來的，以至於類型充滿概念性與可操作 性(Walker,2008:593)。但對於公部門創新型態的瞭解，實有助於探究政府服務創新背 後所隱含之非預期作用為何，因此，對於其創新之類型實有探討之必要，亦即為使 不同的創新形態能夠因應組織不同的目標，必須以組織的立場去思考採行何種型態 為佳，同時要考量不同創新型態所扮演的角色所造成的衝突(Walker,2008:610)。
故從政府服務創新的態樣來看，學者Pollitt (2011:35-39)將創新分為服務創新、
地域創新、策略創新、管理創新與新論述的創新。Walker (2010:146-148)則將創新類 型分為六種，即 1.服務創新：服務創新的本質在於滿足顧客或市場需求，關心的是 生產什麼，重視與顧客間的關係，從這個角度，可以分為三種創新，第一種全方位 的創新包含引進產品創新及創造新的顧客，第二種擴張式創新，以提升現有服務給 新的顧客群為目的，第三種演進式創新，則為引進新服務給現有的顧客；2.組織流 程創新：所關切的是如何提供服務；3.市場化創新：則涉及組織工作流程和輸送服 務系統上的修正，以提高生產及服務效率的有效性。此類型之創新的驅動因素主要 在減少期程、增加靈活性並降低營運成本；4.組織創新：指出首要關注在主要活動 與社會制度的改變，包括結構、策略和管理流程上的改善；5.行政程序創新：是藉 由激勵與獎勵組織成員，從單位結構與組織上進行創新策略；6.技術創新：為引入
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企業的生產系統或服務操作，有效地創造產品與資源的元素，此類型之創新驅動因 素與市場化創新相同，主要在減化流程、提升作業彈性以及降低生產成本。另外 Walker 依 據 學 者 Damanpour(1991) 對 創 新 提 出 之 定 義 亦 提 出 附 加 創 新 一 詞 (2008:593)，指涉內部工作以外與其他外在環境部門的連結，與市場化與組織化創新 最大的不同，在於該創新手段很依賴外部因素，且常與其他創新類型相互重疊。
而我國對於創新之分類，大致仍有透過評獎機制類型來分類之趨勢，如陳家聲 (2010：30)針對政府機關創新服務樣態進行探討，並以其參與服務品質獎評審過程的 經驗，將我國政府機關的服務創新模式分為五種態樣：1.新服務概念的提出，如服 務的多元化與優質化；2.人員服務態度上的要求，如重視服務過程的感動溝通；3.
高科技資訊的利用，提供服務程序的創新整合；4.善用社會資源，結合民眾共同參
高科技資訊的利用，提供服務程序的創新整合；4.善用社會資源，結合民眾共同參