第二章 文獻探討
第一節 公私協力理論
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l C h engchi U ni ve rs it y 第二章 文獻探討
本章經由公私協力及跨域治理等理論作為基礎背景，再由我國災害防救發展史及 體制的成長過程，進以與美日兩國防救災體制相互分析研討，以瞭解我國災害防救發 展途徑，最後，由個案所處地方政府災害防救體制運作機制，解析空難事故啟動運轉 的結構。
第一節 公私協力理論
面對巨型災害的潛在威脅，以及災害發生時呈現出的複合型態樣，防災體制必須 透過跨部門之公、私協力夥伴關係建立，進而共同面對緊急應變災害發生的處置，已 經成為現今重要的課題。建立災害防救體系時，應當秉棄政府是唯一且最高主導權之 思維，改以「社會互動」治理理念，建立與非營利組織等民間團體組織「夥伴關係」
（鄭錫鍇，2004：4）。公私協力夥伴關係所說明的公即公部門，私則為私部門，其即 是公民或「第三部門」（如個人、服務對象、法人團體、社區組織、NPOs），公部門 可以透過協力夥伴與私部門（如個人、民間企業、社團組織等）形成一個互動網絡，
達到資源流通與合作，以追求更高救災效率。
壹、 公私協力的定義
在目前理論上新治理更強調公私部門之間的合作與信任關係，於實務面的運作 上，「公私協力夥伴關係」（Public-Private partnerships，以下簡稱 PPPs）視為是一個
「後新公共管理」（the post-New Public Management）時代，解決公共事務問題的萬 靈丹（陳敦源，2010：20）。但 Jamali（2004：428）卻表示不要將 PPPs 視為萬靈丹，
而是要評估公私部門優點，深思熟慮思考其有效協力成分，（如承諾、互助依賴、獨 特優異、溝通及誠信），何以安全在其所處路徑培植。從目前各國防災體制發展比較
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之下，確實需要考量防災體制發展的路徑當中，其所培植災害防救之公私協力，畢竟 不同的土壤培植出不同的果實。
在協力（collaboration）定義文獻上未有統一性觀點，Himmelman（1996：28）
定義協力是交換彼此資訊，改變活動力，分享資源及強化他人能量達互助利益而達到 共同目的。Huxham（1996：1）在定義上，指積極與其他有關聯互助利益工作，狹義 定義在事件中，組織內之個人與個人一同作業，廣義定義則是許多組織和諧的工作，
陳恆鈞、張國偉（2006：3）。將「協力」定義為二個或二個以上的行為者，而這行為 者可能是個人、可能是團體，也可能是組織及部門，其彼此之間以信任為基礎，分享 資源及共擔責任。Thomson（2006：24）定義為一過程在自主性的行動者內在行動，
透過正式與非正式的協商，共同設立規定及建構治理他們彼此的關係，並以此方式一 起決定議題，此過程涉及了分享規範及互助利益的內在行動。
貳、 協力建構社會資本
王明仁、藍元杉（2010：278-279）認為災難發生初期，政府部門無法全面掌握 災情及對各層面災難應變工作有所完整處置，因此需集中資源救援嚴重受災民眾，以 降低其生命財產損失。然投入救援工作 NGOs 或 NPOs 有其使命精神與組織特性，各 自展開救援任務與政府部門保持合作關係。因此，災害防救在公共事務上，透過各個 不同的專業領域及技術來互相支援，才得以面對因應。非單一部門可以自行處理重大 災害發生，災害時強化私部門的參與，透過立法平衡重要議題、誘因機制及約定過程 的需求(Shaw & Izumi，2015：333)。在災害發生才能將各式各樣的救災資源及救災能 量引進災害現場時，如能相互協助災害救災能量不足之處，或者是救災物資未補足的 地方，這樣對於災害才能有較佳的資源配置及應用。在開放社會的任何重大災變中，
民間非營利組織之社會力，是不可忽視且強而有力之社會資本，這種社會資本之合作 協調與策略聯盟連帶，將是政府在未來災難發生之重大社會機制（陳宇嘉、楊慧滿，
2010：288）。當然在地方政府與非營利組織協力合作成功關鍵上，有其必要因素存在，
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才能將公私協力資源凝聚成社會資本，公私協力成功因不僅經濟因素，社會因素比經 濟因素還要能發揮影響力，尤以重要核心人士的經驗，彼此間真誠之待才是關鍵因素
（張四明等人，2011：222）。
Putnam（2000：226）指出，Hanifan 認為社會資本在我們生活當中是有形物質，
他認為良善、友誼、同情心及社會內部交流等，是在個人與家庭建立一個社會單位，
與其周遭接觸才能累積成社會資本。因此緊急救災公私協力上就是必需透過個人、團 隊組織參與社會，同時與政府接觸結合才能凝聚成為一個社會資本。當政府無法單獨 回應急迫性社會需求時，擁有社會資本的 NGOs，便能夠取代或増補政府暫時性失靈
（廖坤榮，2002：13），私部門在參與協力運作上，建立了非正式社會規範功能，與 公部門形成良善共同行為，相對於政府行政機關本位主義、僵化行政法條與文化束縛 影響公共政策形成與執行，也沒有合夥觀念之功利思考，再加上政府財源不足，在重 大突發性的災害發生時才更突顯社會資本重要性及補充政府不足之處。
參、 社會資本形塑網絡關係
災害防救需要透過一個伙伴政策機制，綜合政府各部門及民間組織團隊協力網絡 關係，強化救災能量儲存整備及應用，統合形成一個社會資本，隨著災害發生的複合 性，各政府部門獨立救災能力不足及能量成本日益增加，對於整體性國家救災資源分 配及供應，地方政府扮演橋樑角色，各種資源協調聯繫及媒合其他政府與民間組織救 災資源連結（劉麗雯、邱瑜瑾、陸宛蘋，2003：170），在現今協力治理的政策規劃上，
應透過協力、協調與合作形成一個緊密的網絡關係，它的運作關鍵是協力過程，透過 利害關係團體之間的訊息交換，資源分享及相互提昇能力（Himmelman，1996：
27-30），因此我們最需要的是建構完整的社會資本，如何透過網絡系統將資源配置應 當需要的地方，才能有效對應災害產生受災人員需求，不管是人命救助或者是生理需 求的物資等。
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健全的網絡關係，應當在緊急應變救災公私協力當中發揮實質效果，社會組織網 絡、規範及社會信任等特質，透過協調與合作能夠助長彼此利益（Putnam，1995：66）。 社會網絡、公民參與、互信、互惠等互依存關係，將豐沛民間資源導入公部門，以創 造雙贏的局面（李柏諭，2005：75）。緊急應變階段救援工作重點在於應變速度，除 各級政府動員救災能量協助外，NPOs 的資源投入也相當重要（王仕圖、許慧麗，2010：
245），為了建立防災安全利益極大化，能將民間力量導入政府部門的救災事務上，提 昇緊急應變救災能量，彼此參與合作及建立信任基礎是必要且重要的因素，溝通、信 任、互惠、承諾與妥協等，均為成功公私夥伴關係不可或缺要件(曾冠球，2011：90）。
因此，揉合政府部門與民間團體組織的力量，形成有效救援網絡關係是災難救援工作 重要議題（郭小帆，2014：12）。
民間團體組織組成屬自利及利他的雙向價值目標，也許是理性自利行為者，也可 能是追求無私利他，社會團體成員彼此凝聚信任感，成員彼此不會刻意傷害，以發展 出來組織有較高意願奉獻犧牲，透過人與團體形成緊密關係網絡，發展一種合作與夥 伴的力量，政府就是要協助這股力量形成社會資本，來添入救災行列，作為強有而力 的應援部隊，結晶為有秩序及有效能之防災體制公私協力。
肆、 協力治理的模型
有關 Ansell & Gash（2012：415）兩位學者對於 137 個協力治理案例等相關研究 文獻進行了綜合批判分析(meta-analytical study)實證研究，建構了協力相關理論架 構，可分為三個階段：初始狀況、協力過程及結果。在協力模型的架構裡（如圖 2-1 所示），協力治理影響最多的還是「協力過程」相關變異數，如領導能力、協力團隊 文化、承諾、互相信任、有效溝通及透明等偵測及評估要素，而初始狀況的各個要件 也是會影響到利害關係人的參與動機。
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資料來源：Ansell & Gash（2008：550）
本模型作為本個案研究災害防救體制制度設計為基礎，當災害防救體制啟動運作
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共問題達成某些目標或自我成就等，因此在初始階段應該是建立良善的協力關係，以 避免志願失靈事情發生。
二、 協力的過程
當利害關係人到了協力過程階段時，即是以一種共識為目標及審議協商集體決策 過程。協力是依靠溝通、共享、理解、結果達成一個有效的循環及發現協力的過程，
因為相互作用為非線性的特徵。這過程有五種因素面對面的對話、信任建立、過程的 承諾、共享的理解、即刻的結果等五種良性循環，將可產生各方所期望結果，相關說 明如下：
（一）面對面對話
面對面對話是過程核心，所有的協力治理都建立於利害關係人面對面的對話，直 接面對面以縝密的溝通，對於利害關係人是確認交互利益機會，建立彼此信任、相互 尊重、認知共享及對過程的承諾。
（二）建立信任
缺乏信任在利害關係人是常見協力治理初始階段，強烈顯示利害關係人之間協商 及建立信任是需要長期來承諾來達成協力結果，信任協力為基礎之夥伴關係，對於緊 急應變及復原處置效率是很重要（Kapucu and Garayev，2011：373）。
（三）對過程承諾
承諾是參與協力治理原始動機重要關聯，利害關係人承諾層次對於協力是一重要 變數解釋其成功或失敗，孔子說「無信而不立。」信任是承諾的依靠度，這將讓利害 關係人重視你的觀點及利益，在過程當中能清楚、公平及透明是能夠讓彼此提昇相互 依賴關係。
（四）共享的理解
Ansell & Gash（2008：560）在一些觀點指出協力過程中，利害關係人必要發展 一個集體一起達成共享理解，如共同任務、共同根據（common ground）等不同表示
Ansell & Gash（2008：560）在一些觀點指出協力過程中，利害關係人必要發展 一個集體一起達成共享理解，如共同任務、共同根據（common ground）等不同表示