現行災害防救體制組織協力之研究：以臺北市0204基隆河空難為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第十六屆論文. 現行災害防救體制組織協力之研究：. 政治大. 以臺北市 0204 基隆河空難為例. 立. ‧ 國. 學. Collaboration in Disaster Prevention and Response-. ‧. A Case Study on Transasia Airways Flight 235 Crash. n. al. er. io. sit. y. Nat. Accident. Ch. engchi. 指導教授研究生. i n U. v. 蕭武桐博士劉豐禎撰. 中華民國 105 年 12 月 29 日.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 誌謝如果要說怎麼與政治大學行政管理碩士學程結緣，我想應該要感謝菩蕯的安排，沒有因緣際會調任臺北市文山區萬芳消防分隊服務，以及參與臺北市政府基層主管班訓練相遇指導教授蕭武桐，由指導教授鼓勵學生投考政大碩士進修及全程細心指導學生論文寫作，就沒有今日有這種榮幸走進指南山修煉，在高等教育學術殿堂裡接受各個教授專業學術、思想及態度洗禮，也從這過程當中習得如何探索知識學問。學習論文過程當中，我要感謝質化研究方法特聘教授湯京平論文思想啟蒙教育，. 治政程，不僅要感謝指導教授蕭武桐全程論文指導，還要感謝口試委員蕭乃沂及警察大學大立防災所所長吳榮平教授的指導，學生很享受「過程嚴謹，結果圓滿」學術養成，也學. 帶領學生進入社會科學學術哲理當中學習，再回歸到實際論文寫作，在論文口試過. ‧ 國. 學. 到許多書本上所沒有提到的寫作知識。. 在學校聆聽指導教授教導除了「學歷」更要「學力」，因此學生從進校第一天就. ‧. 告訴自己修習學分課程用心學習師長所傳授的專業知識，以及師長的思想及態度，進. sit. y. Nat. 修過程交了許多同窗好友，這些來自四方同學（哲鋒、亞欣、立恩、坤霖、俐良、寶寶、純鋒、小盈、咪咪、君憲、奕禎等）及質化研究課程學弟妹們的加油打氣，當然. io. n. al. er. 也感謝消防局各界長官（陳郁文副局長、新北市陳崇岳副局長、游家懿專委、蔡家隆. Ch. i n U. v. 大隊長、蕭鴻毅主任、林義承主任、葉俊興大隊長、陳俊豪中隊長及我景美弟兄全力. engchi. 相挺）的幫忙，才能順利圓滿完成學業，最後，我將以指導教授與學生共勉「傲不可長、志不可滿、欲不可從、樂不可極」來作為人生道路處事態度。我最愛的老婆！謝謝妳這二年半的支持，讓我無後顧之憂的全心在職場工作及讀書，這些日子妳照顧女兒的辛勞我點滴在心裡，謝謝妳。.

(4) 現行災害防救體制組織協力之研究：以臺北市 0204 基隆河空難為例摘要. 臺灣目前為災因管理，部分地方政府起步搭配功能管理，防救災事務是需要透過災害防救體制上下之間各個主體去實踐跨域治理，公私部門應在凝聚彼此共識去除本位主義，協力共同面對災害的發生，政府救災能量有限，民間社區力量無窮，跨域領導者在公私協力運作上，應透過溝通瞭解彼此需求建立信任及共通語言，減少衝突發. 政治大體，由整合及結盟思維來為我國災害防救體制上添加助益防救災能量的社會資本，達立. 生及避免志工失靈等問題，政府能與非營利組織、非政府組織及民間企業等民間團. 平時儲備救災能量，，以朝全災害管理途徑前進，當災難發生時，能夠第一時間融入. ‧ 國. 學. 災害防救體制，透過跨域領導者的救災資源正確分配，以補足救災能量不足之處，另政府從私部門組織中學習其彈性的反應機制及變通，以改良我國災害防救體制運作效. ‧. 能，臺灣災害防救體制設計 SOP 原本是為了組織協力之間的運作順暢不致混沌，但. Nat. sit. y. 災害發生時往往不是一個單位能自行處理，所以應讓公私部門 SOP 合作上能夠有一. al. er. io. 個共同的最佳作法，公私協力的 SOP 在防災體制中不是萬靈丹，因此，應在其最低. n. 限度上適時解開執行 SOP 的枷鎖，以讓災害防救體制運作機制更為順暢。. Ch. engchi. i n U. v. 關鍵詞：災害防救體制、公私協力、跨域治理、SOP、民間團體組織. i.

(5) 目次第一章. 緒論 ................................................................................................... 1. 第一節第二節第三節第四節第二章第一節第二節第三節第四節. 研究背景與動機 ............................................................................... 1 研究目的與問題 ............................................................................... 4 研究範圍與限制 ............................................................................... 7 研究方法與流程 ............................................................................... 9 文獻探討 ......................................................................................... 13 公私協力理論 ................................................................................. 13 跨域治理理論 ................................................................................. 20 我國災害防救歷史與體制發展 ..................................................... 26 我國與美日災害防救體制比較 ..................................................... 35. 第五節. 臺北市政府災防運作機制分析 ..................................................... 56. 第三章第一節第二節第三節第四節第四章第一節第二節第三節. 研究架構 ......................................................................................... 72 訪談設計與實施 ............................................................................. 74 資料整理與研究倫理 ..................................................................... 80 綜合分析 ......................................................................................... 84 臺灣防災混合體制 ......................................................................... 84 防災體制困境解析 ......................................................................... 91 領導者影響協力關係 ..................................................................... 97. 治政大 ........................... 68 臺北市 0204 基隆河空難個案分析與設計實施立基隆河空難個案分析 ............................................... 68 臺北市 0204 ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. 第五節第六節第五章第一節第二節第三節參考文獻. 民間團體組織模範學習 ............................................................... 109 我國災害防救體制協力剖析 ........................................................115 結論 ............................................................................................... 121 研究發現 ....................................................................................... 121 實務建議 ....................................................................................... 128 後續研究建議 ............................................................................... 136 …………………………………………………………………………………………………..137. n. al. er. SOP 彈性需求與剛性迷失........................................................... 104. io. 第四節. Ch. engchi. ii. i n U. v.

(6) 表次. 立. 政治大. 學 ‧. io. sit. y. Nat. n. al. er. 表 2-2 表 3-1 表 3-2 表 3-3 表 3-4. 我國災害防救體制的演變過程 .......................................................29 臺灣與日本災害防救組織比較表 ...................................................50 當時每日救災能量及主要勤後人力統計表（單位人次） ...........70 訪談設計架構表格 ...........................................................................75 受訪者條件選取 ...............................................................................76 利害關係人訪談大綱 .......................................................................78. ‧ 國. 表 2-1. Ch. engchi. iii. i n U. v.

(7) 圖次. 立. 學. ‧. y. Nat. 圖 2-10 圖 2-11 圖 2-12 圖 2-13 圖 2-14 圖 2-15 圖 2-16 圖 3-1. 政治大. 聯邦緊急管理總署地區辦公室 ....................................................... 47 聯邦緊急管理總署組織架構圖 ....................................................... 48 臺北市政府災害防救體制架構圖 ................................................... 56 臺北市政府災害應變中心功能群組架構圖 ................................... 60 臺北市政府前進指揮所架構圖 ....................................................... 61 臺北市政府前進指揮所運作模式 SOP .......................................... 63 空難災害防救運作體制 SOP .......................................................... 64 執行空難救溺勤務 SOP................................................................... 66 本文研究設計架構 ........................................................................... 73. io. sit. 圖 2-9. n. al. er. 圖 1-2 圖 2-1 圖 2-2 圖 2-3 圖 2-4 圖 2-5 圖 2-6 圖 2-7 圖 2-8. 本研究所設計之研究範圍示意圖 ..................................................... 8 研究流程 ........................................................................................... 12 Ansell & Gash 協力治理的模型 ..................................................... 17 跨部門協力架構 ............................................................................... 23 我國災害防救體制發展時序表 ....................................................... 26 中央災害防救體制架構圖 ............................................................... 32 中央至地方災害防救體系架構圖 ................................................... 33 日本內閣府防災擔當組織及防災行政架構 ................................... 37 日本重大災害對策本部架構圖 ....................................................... 40 國土安全部組織架構圖 ................................................................... 46. ‧ 國. 圖 1-1. Ch. engchi. iv. i n U. v.

(8) 第一章. 緒論. 本章主要探討本研究的背景與動機，再透過動機發想研究問題與目的。第一節研究背景與動機說明現行災害防救體制形成修訂規範、SOP 等法令條文與飛行器空難發生實際運作所遇的概況。第二節研究目的與問題透過實際空難災害發現及瞭解現行災害防救體制所建立一套 SOP 運轉混亂之處，透過災害運作分析跨域治理、公私部門組織協力成功及失敗之處。第三節研究範圍與限制說明研究所設定範圍界定及所受限制的原因為何。第四節則是提出本研究的研究方法與流程說明選擇的研究方法及流程. 政治大. 架構，說明本研究個案對於理論補充或修正建議。. 第一節研究背景與動機. 學. ‧ 國. 立. ‧. 壹、研究背景. sit. y. Nat. 臺灣位屬於歐亞大陸板塊及太平洋菲律賓海板塊交界處，因此是全球有感地震最頻繁發生地區之一，溫室效應暖化加劇形成極端異常氣侯，形成災害類別更多元化及. io. n. al. er. 嚴重化，根據中央氣象局資料顯示西元 1911 年至 2013 年統計，103 年內有 356 個颱. Ch. i n U. v. 風侵襲臺灣，平均每年有 3 至 4 個，7、8 月間更有颱風侵襲，另依照內政部消防署. engchi. 我國歷年災害發生次數統計表，從 47 年至 100 年止，水災計有 63 次，地震計有 26 次等大型災害，然臺灣地質年輕，地勢陡峭，常因大雨或颱風挾帶進來的大雨造成洪水、土石流、坡地崩塌重大二次災害亦不容忽視。郭小帆（2014：3-4）說明當災難規模及頻率增加時，不僅有賴官僚組織垂直及橫向整合，更需政府與非營利組織等民間志工團隊，透過水平合作協調的網絡關係進行災害搶救，以擴災難處置能量，William J. Petak（1985：3）說明未來政府行政人員最大挑戰是面臨緊急災難與危機處理，極端氣侯、工業化社會後所發生的災害，不可避免趨向複合型災害（complex disaster）因應，以日本東北太平洋發生 311 地震災害 1.

(9) 為例，地震引發海嘯，造成核能發電廠爆炸外洩，海嘯沖毀石油煉製廠造成水面上大火漫延，形成水火相容之特殊情形，此類均屬複合型災害之態樣。現行我國災害防救體制發展經歷「防救天然災害及善後處理辦法時期」、「災害防救方案時期」、「災害防救法時期」及「災害防救法修正時期」等四階段，各個階段形成背後是各式各樣的大型災害促成體制轉變，這些轉變就如同「新公共管理」（New Public Management）運動，公部門與私部門相互交流管理方法，此一變革使得公共組織與管理從「政府」（government）進入「治理」（governance）（廖坤榮、Liao, Kun-Jung， 2002：6），政府不再把持絕對公權力對社會進行管理與控制，將權力與社會中其它行. 政治大. ，在救動者共同分享（江明修、陳秋政、李衍儒、劉奕宏、蘇美玲，2010：147-147）. 立. 災執行面上，民間組織到救災現場無非是希望能盡一己之力，協助受災人員脫離救災. ‧ 國. 學. 險境等需求，因此政府如果能夠提供任務與民間組織分享參與，交付執行與責任感，自然應當能促其參與救災意願與熱忱，綜此，如何使政府與民間組織之間迅速建立合. ‧. 作關係，有效協調與整合行動，使災變應變有效提供及快速是首要課題（張四明、王瑞夆、葉明勳、陳昱旗，2011：218）。. y. Nat. sit. 政府透過歷次災害尤以 921 大地震後檢討災害防救法令，修正防災體制的運作方. n. al. er. io. 式、具體有效防災救災對策及 SOP 等作為，從單一部門處理至部門結合，推及公與. i n U. v. 私部門民間組織等所有人力物力，全部納入救災體系動員力量，這不僅能提昇救災能. Ch. engchi. 量，同時促進自主參與救援工作的民間組織，更瞭解自己民間組織問題及需求，也適時給予培力（empower）組織能力及幫助公民社會素養提昇（王仕圖、趙善如、許慧麗，2011：90）。透過歷次的災害提昇社會、人文、經濟、科技等各個部門的重視，一步一步研發防災科技，將成果落實於防災事務上，健全災害發生前的減災，災時的整備應變，災後復原重建等工作，試圖在臺灣現今災害防救體制類同日本「災因管理」架構上，學習美國全災害管理（All-Hazards Approach）方式發展，Haddow, Bullock & Coppola. 2.

(10) （2014：8）說明全災害管理是包含指揮、控制及警示等功能適用於全部的緊急事故、小到單一事件大到核彈攻擊等，以達有效降低生命與財產之損失。. 貳、研究動機 104 年 2 月 4 日上午 10 時 54 分，復興航空編號 GE235 航班（ATR72-600 型機、國籍標誌及登記號碼 B-22816）墜毀於臺北市政府南港區與新北市汐止區交界的基隆河河面，造成機上大量傷病患之人命救助勤務，此次空難將近 15 名受傷存活，死亡. 治政臺灣其他空難屬較具成果救援事故行動，在多重傷病患救援行動中，整體緊急醫療救大立援行動中，在人命分秒必爭的時空當中，佔相當大的重要角色之一，災害現場人命分 43 名，飛機失事在是所有交通中最低，一旦發生事故時死亡率卻是最高的，相較於. ‧ 國. 學. 流救援，醫生到達現場成為救護檢傷指揮官事宜，當下決定送醫機制運作決策思維，醫療部門如何有效與消防人員溝通分流處置病患，成功完成前線救援後送救醫行動。. ‧. 中央政府與地方政府之間跨域處理救災的情形，在經歷多次大型災害發生後，透過災. sit. y. Nat. 害防救體制之法制建立，於本次災害事件政府部門彼此之間溝通協調，發掘體制面所造成之困境，為本研究動機。. io. n. al. er. 中央政府權管災害空難之交通部，協同地方政府執行救災之府際互動關係，雙北. Ch. i n U. v. 市政府同步跨域救援行動，及民間救難志工組織參與協助，在本個案救災現場上，仍. engchi. 可以看見救災人力散於各處執行救災任務，對於災害現場人力體力有其極限，隨著救災時間越長，人力負擔將會越大，相對能輪替之人員隨邊際效應遞減，在災害應變階段當中應該首重救災物資能確實、穩定與適切的輸送配置至需要的地方，避免救災資源錯置與浪費（呂朝賢，2002：14），救災指揮官擔任跨部門管理領導者，對於大型災害必然處於長期抗戰，此情形狀況下資源配置之適當性研究為本次動機。經歷 921 地震及 88 風災後，臺灣民間團體運作模式似趨成熟，漸進式的成為政府重要社會資本，但仍有民間團隊仍不願配合政府或控訴政府不理不采，是民間團隊. 3.

(11) 本身的問題，還是政府在協力方面出了問題造成志願失靈（voluntary failure）也是本次研究動機。我國現今災害防救體制，從日式救災體制影響，漸趨參考美式災害防救體制的運作，各縣市依照災害防救法修訂相關災害管理（emergency management）規範，使地方政府執行災害防救事件應變時，能有一套標準作業流程（Standard Operating Procedure，SOP）。Chang and Li（2012：47）說明 SOP 需要所有規則來考量大量災害，然這套 SOP 有了制度卻缺乏彈性，有了依循方針卻未見效率，政府整體回應能力在初期表現遠不及企業組織或 NPOs，顯示政府對危機或重大災難缺乏一套簡易行. 政治大. 政程序作為與經驗（江明修、陳秋政、朱淳妤、林渙笙，2011：11）。綜此，本次研. 立. 究動機為參照非政府組織（Non-Governmental Organizations，NGOs），或 NPOs 等單. ‧ 國. 學. 位作法提供政府的省思。. 研究目的與問題. ‧. 第二節. y. Nat. io. sit. 壹、研究目的. n. al. er. 飛機墜落河面第一時間，主要為中央及地方政府啟動災害緊急應變機制，同時引. Ch. i n U. v. 進外縣市、國軍、民間救難組織等救援能量。另雙北市政府討論水門破門引進大型吊. engchi. 車進入事件，如何在最前線交互討論以正式溝通，或非正式心理契約作為組織間協力爭端解決機制。信任是參與者對彼此承諾基礎，相信彼此不會犧牲對方而成就自我的投機行為，但對於信任不易短時間形成，因此建立互相信賴成為一個重要資源即社會資本，其可減少協力過程的交易成本，也可以創造非正式聯繫管道，以彌補正式制度不足之處。透過現行災害防救體制，分析中央與地方府際跨域治理關係，進而再瞭解臺灣、日本、美國彼此發展差異性及發掘防災體制共同點，再由本個案瞭解中央地方政府災害防救體制運作之困境之處，以作為未來災害防救體制先見之明。. 4.

(12) 江明修等人（2011：10）說明面對大型災難之際，公民社會透過由下而上運作模式，有助災難控制與救援，主要是公民社會非中心化基層組織，相較於政府單位中心化組織，更能對變化迅速環境作出反應。NGOs 或 NPOs 在寒冷環境下，如何打破如公務部門採購之 SOP，最快時間將民間團體裝備、器材、人力、物資等，送到災害現場供應災害現場救災工作人員，補充輪替救災能量不足。王秀燕（2010：16）指出公私部門第一線人員為救災與災害重建之主力軍，平時建立良好合作機制，在災害發生時才能運作順暢，同時藉由對此個案研究，探討組織公私協力成功及失敗原因為何？參酌過去學者所提出理論及相關防災協研究，加以分析理論是否能解釋災害防救體制. 政治大. 部門運作過程協力不足之處，或此個案能給予理論帶來新的觀點得以補充之。民間企. 立. 業主動投入救災協助行列，不管是救災或後勤協助，政府如何平時整合成為社會資. ‧ 國. 學. 本，災害發生時能立即投入應變災害狀況，救災指揮官如何能跨部門協調，將資源配置在適當的地方，避免緊急應變時資源重疊的情形再次發生。. ‧. 災害現場以非典型救災設備等通訊設備，將現場照片及相關內容，以 Line 通訊社群軟體第一時間傳回首長組群，同時提供臺北市政府災害應變中心，更為明確的現. y. Nat. sit. 場資訊，作為災害決策分析之功能。有別於以往是架設攝影設備，再由網路傳輸至災. n. al. er. io. 害應變中心，透過此次救災行動，立即建立起如同市災害應變中心眼睛功能，扮演災. i n U. v. 害防救體制新興功能作用，也同時發展出手機視訊功能，能夠立即救災的應用軟體，. Ch. engchi. 成為救災選項之一。如何能讓此類似觀點，在公部門中解開現行僵化的法令制度，學習在危機當中，如何以不同思維解開僵化的 SOP，或者從私部門民間組織運作的功能裡學習其優點。綜上觀點，本研究欲探討之目的如下：一、透過個案瞭解中央與政府、地方與地方政府之間，災害應變跨域治理情形及困境。二、瞭解民間志工團體與政府之間，災害應變協力成功及失敗之處原因，跨域領導者對於社會資本緊急應變的適當配置。. 5.

(13) 三、在體制充滿制度的規範下，透過個案執行者如何解開緊急時自我僵化思維，抑或私部門運作方式有何可以作為政府模範，適時解開 SOP 所產生困境。. 貳、研究問題本個案研究（case study）民間團體包含 NGOs、NPOs 及民間企業等，不管是透過公部門通知協助救災，又或者觀看新聞傳播媒體得知後，產生集體行動（collaborative action），進而形成公私協力（Public-Private Partnerships），協力治理轉. 治政研究發現成功集體行動(collective action)，核心關係主要先透過信任的建立，當信任大立的程度越高，轉向互惠及信譽正向循環越強，合作的層次越高，因此就能創造出共同變利害關係人的決策所有權（ownership）再從代理到集體行動。Ostrom(1998：12-13). ‧ 國. 學. 的利益網絡。政府與人民生產公共財貨合產，在特定條件會比政府獨自生產更有效，生產投入來源可能來自公部門（如政府機關），或私部門（如個人、NGOs、NPOs 或. ‧. 是私人企業）等，在公私部門間提供生產投入應不具高度替代性，而應具有互補性（湯. sit. y. Nat. 京平，2001：10-11）。. 民間團體供給能量速度，遠遠超越所有災害防救體制政府部門，民間救難組織或. io. n. al. er. 其他縣市支援救災政府單位團隊協助救援行動，大大提升救災效能，民間組織扮演第. Ch. i n U. v. 一線不可或缺即時救援團隊，是政府救災工作上執行與推動夥伴，也是動員與資源連. engchi. 結的優勢（王仕圖、許慧麗，2010：246）。依此個案狀況來瞭解我國建立一套災害防救體制依照其 SOP 運轉上，在重大災害發生運作時所產生僵化現象，如何從緊急應變跨部門公私協力中學習，以及從救災當中學習如何決定解開 SOP 執行救災任務。藉由探討緊急應變之公私協力、跨域治理及救災當下抉擇 SOP 鬆綁，作為未來重大災害發生運作災害防救體制能提昇救災成效參考，並依照研究目的來擬訂本研究問題如下：. 6.

(14) 第一，分析我國現行災害防救體制的形成過程，同時比較美、日二國的體制上異同及發展的過程，加以探討我國體制運作上中央與地方政府、地方政府與地方政府及市府組織內部，在現今災害防救體制下所形成協調困境？第二，經由此案的經歷，發現我國災害防救體制設計，似能讓緊急應變之公私網絡協力大多數能有效運用，透過分析其成功或失敗之處，尤其是在第三部門的自主性協助下，動員資源之社會資本研究如何更有效方法，作為跨域管理者適當調配運用於未來災害之建議。第三，現行災害防救體制相關所規範 SOP 後背意涵，往往思考到人命安全及法令束. 政治大. 縛等，救災人員在危機第一時間的反應作法會不同於 SOP 規範，分析緊急當下人員. 立. 如何應變，瞭解關鍵於人員生命安全的決定及處置時效性？. ‧ 國. 學. 第四、如何透過學習私部門之運作模式，模範移轉其精髓，藉以提供公部門在眾多 SOP 之條件，能夠運作的更有效能？. ‧. sit. n. al. er. io. 壹、研究範圍. y. Nat. 第三節研究範圍與限制. Ch. i n U. v. 本研究範圍為就個案墜機位置，處於雙北市政府基隆河中，基於我國災害防救體. engchi. 制架構下，因此依災害防救法規範其主管機關為中央政府交通部。就雙北市政府出動聯合救援行動，以及各縣市政府及自發性民間志工團隊組織出手相挺救援，在政府部門產生混沌現象，公部門組織協力上出現了溝通上障礙，或指揮體系傳遞資訊運轉不順利等問題，私部門卻似扮演好角色協助政府機關運轉的更好，顯見災情擴大，往往非單一組織可以負擔救援，需要組織分工合作，才能提升救援效能（楊永年，2009： 1-3）。但也有一部分民間救難團體不聽從任務分配，任意對媒體發表言論，造成政府機關花費更多時間修正相關資料等，無疑增加公部門人力及時間成本，背後真因為何有待剖析，以利降低未來災害再發生的可能性。 7.

(15) 綜上，試圖從個案尋找出公私協力成功蛛絲馬跡之關鍵因素，找出配合度不高的原因所在。另從跨域治理觀點來看中央與地方政府、雙北市政府部門間、組織內部救災團隊，如何建立正式與非正式會議溝通，來完成前線的救援行動，就此面向來設定研究範圍。如圖 1-1 研究範圍所示：. 中央政府. 立. 政治大. 臺北市政府. 公部門. ‧ 國. 學. 私部門. 災害防救體制之組織協力. 救災能量（Response capability）. ‧. 救災. n. al. 貳、研究限制. 資料來源：作者自行繪圖. Ch. engchi. y er. io. 圖 1-1 本研究所設計之研究範圍示意圖. sit. Nat. 空難. i n U. v. 經由個案的選擇後再加以理論研究，個案與理論相輔相成，以證實理論是否需由個案加以修正理論或補充知識原理不足之處，其研究限制因素如下：. 一、研究對象限制本研究因以個案參與救災相關人員、民間救難組織、民間自發性團體或溝通協調者為主要訪談對象，非參與此相關救災政府部門人員、私部門及第三部門等，未列訪談對象當中，主因是藉由實際參與此個案救災情境之人員，以瞭解救災協力過程中對 8.

(16) 應我國災害防救體制組織間協力上所擬研究探討，惟在選擇對象時較擔心關鍵人拒絕接受訪談。. 二、調查樣本限制為求較高調查研究效度，樣本數目依照臺北市政府空難事故救災報告書內容之救災志工動員 5,565 人、水下搜救人力動員人數 1,138 人，以及民間自發性團體等利害關係人範圍進行樣本質化訪談。另依照中央政府及地方政府參與救災人員等，均考量此次實際參與「利害關係人」，非參與救災之組織單位、私部門及第三部門（民間自. 政治大. 發性組織）等，非屬本個案研究調查樣本。. 三、資料來源限制. 立. 主要資料來源限制為中央政府未能提供本次個案研究之救災報告書等政府資. ‧ 國. 學. 料，以作為多方研究相互印證的文獻資料，僅雙北市政府所提供研究之救災報告書。對於本個案研究我國災害防救體制之組織實際救災協力較為獨特，因此僅就理論及相. ‧. 關文獻來作相關研究旨趣分析探討。. y. Nat. sit. 四、研究工具限制. n. al. er. io. 主要以實際發生個案作為研究，文獻探討法、比較分析法、個案分析法、深入訪. i n U. v. 談法為主要研究工具，非採量化進行問卷分析。於此重大救災過程情境中，研究我國. Ch. engchi. 災害防救組織協力的基礎架構，套在如日本 311 超大巨型災害，是否因救災能量的不足或過於龐大，可能會發生組織協力失靈現象，值得另案深入研究。. 第四節研究方法與流程壹、研究方法本文主要探討我國災害防救體制公部門之間府際關係及公私協力，民間參與救災組織，如何有效扮演一個重要角色，協助公部門執行重大災害發生時，克服災害防救 9.

(17) 體制僵化的政府機器，補足政府不足之處。然補足過程中，同時發生志願失靈等問題發掘，另於救災過程中，適時解開 SOP 對於救災過程能運轉的更順利，試以回覆本文所列之研究目的與問題。本研究所採取的研究方法主要以文獻分析法、深入訪談法、個案分析法及比較分析法等。有關文獻分析法是藉由檢閱資料，包含理論研究與實務報告等既有政府資料，來對個案研究有一個全盤性瞭解；深入訪談法是以訪談利害關係人，作為瞭解個案背景脈絡與其對這事件的影響性，透過理論的架構來對個案進行研究對應，以此設計建立相關研究結果；個案分析法是選擇一特定個案作為研究標的對象，對於所預研. 政治大. 究目的與問題作探討的範圍選擇；比較分析法就研究範圍選取不同國家的體制規範進. 立. 行探討分析。. ‧ 國. 學. 一、文獻分析法. 本研究文獻分析法，主要以瞭解我國災害防救體制的規範，以跨域治理、公私協. ‧. 力理論做為文獻參考資料，並以 0204 基隆河航空器空難為案例。藉由臺北市、新北. sit. y. Nat. 市等空難搶救報告書、災害防救體制規範等政府資料為研究文獻背景，加以相關災害. io. 大綱。. n. al. er. 防救跨部門公私協力期刊，以此文獻分析作為擬定下一個階段深度訪談所需設計訪談. 二、比較分析法. Ch. engchi. i n U. v. 參考各國體制瞭解美日災害防救體制歷史脈絡，及其災害防救發展體制的成立過程，適當透過其他國家災害防救體制來比對現行災害防救體制，分析組織協力運作過程中，不同框架思維所面對的問題，試圖從不同文化歷史形成的災害防救體制，瞭解我國引入形成災害防救體制運作上，對於組織協力有無可借鏡修正之處，或者是有無共同點作為論理依據來強化寫作觀點。. 10.

(18) 三、個案分析法透過參與 0204 基隆河空難救災過程，以此作為田野調查基礎，個案分析研究方法，可以讓研究人員瞭解特殊群體所處環境之動機、價值觀、信念及利益，由研究人員與被觀察者主觀經驗，以能夠建立彼此第一手接觸，再將加以深入分析與描述事實真相，以作為理論擴充及分析之類推（吳定，2003：32-33）。. 四、深度訪談法在對研究個案深入訪談所採用抽樣方法，抽樣方式為立意抽樣（ purposive. 政治大 sampling）。受訪者還能引介其他受訪對象，主要是避免在訪談當中發現訪談對象有立. sampling），按研究旨趣來進行訪談調查其中部分人員，適時以滾雪球抽樣（snowball. 缺漏情形，並以文獻分析法分析出 0204 基隆河空難事故，啟動災害防救體制之組織. ‧ 國. 學. 協力利害關係人再予以相約訪談，從訪談當中能夠瞭解整起個案脈絡完整性。據此能以讓研究內容更為豐富精彩，最初設定訪談對象設定，為參與此次 0204 基隆河空難. ‧. 災害防救政府部門人員、民間救災組織及民間自發性團體等，以分析政府部門間跨域. Nat. sit. n. al. er. io 貳、研究流程. y. 管理、公私部門間互動及從個案中部分事物中找出如何解開僵化 SOP 思維。. Ch. engchi. i n U. v. 透過本個案研究動機與目的，進以搜集相關跨域治理、公私協力文獻理論相關研究資料分析，以作為研究理論基礎。就我國災害防救體制發運作展分析，瞭解我國災害防救體制組織協力之間運作，互相搭配成功或失敗之處？經由個案分析研究後，擬定研究相關大綱，進行第二階段，參考文獻檔案紀錄、深入訪談進行實證研究，取得實證結果資料與文獻資料對照，最後進行綜合分析出相關結論及提出建議。. 11.

(19) 本研究流程如圖 1-2：. 研究動機與目的. 研文獻分析與探討. 現行災害防救體制探討. 立. 政治大. 第一階段. ‧. ‧ 國. 學. 個案分析. 設計訪談大綱. n. al. er. io. sit. y. Nat 深度訪談. Ch. engchi. i n U. v. 第二階段. 綜合分析. 結論及建議. 圖 1-2 研究流程資料來源：作業自繪 12.

(20) 文獻探討. 第二章. 本章經由公私協力及跨域治理等理論作為基礎背景，再由我國災害防救發展史及體制的成長過程，進以與美日兩國防救災體制相互分析研討，以瞭解我國災害防救發展途徑，最後，由個案所處地方政府災害防救體制運作機制，解析空難事故啟動運轉的結構。. 第一節. 公私協力理論. 政治大. 面對巨型災害的潛在威脅，以及災害發生時呈現出的複合型態樣，防災體制必須. 立. 透過跨部門之公、私協力夥伴關係建立，進而共同面對緊急應變災害發生的處置，已. ‧ 國. 學. 經成為現今重要的課題。建立災害防救體系時，應當秉棄政府是唯一且最高主導權之思維，改以「社會互動」治理理念，建立與非營利組織等民間團體組織「夥伴關係」. ‧. （鄭錫鍇，2004：4）。公私協力夥伴關係所說明的公即公部門，私則為私部門，其即是公民或「第三部門」（如個人、服務對象、法人團體、社區組織、NPOs），公部門. y. Nat. n. al. Ch. 壹、公私協力的定義. engchi. er. io. 達到資源流通與合作，以追求更高救災效率。. sit. 可以透過協力夥伴與私部門（如個人、民間企業、社團組織等）形成一個互動網絡，. i n U. v. 在目前理論上新治理更強調公私部門之間的合作與信任關係，於實務面的運作上，「公私協力夥伴關係」（Public-Private partnerships，以下簡稱 PPPs）視為是一個「後新公共管理」（the post-New Public Management）時代，解決公共事務問題的萬靈丹（陳敦源，2010：20）。但 Jamali（2004：428）卻表示不要將 PPPs 視為萬靈丹，而是要評估公私部門優點，深思熟慮思考其有效協力成分，（如承諾、互助依賴、獨特優異、溝通及誠信），何以安全在其所處路徑培植。從目前各國防災體制發展比較. 13.

(21) 之下，確實需要考量防災體制發展的路徑當中，其所培植災害防救之公私協力，畢竟不同的土壤培植出不同的果實。在協力（collaboration）定義文獻上未有統一性觀點，Himmelman（1996：28）定義協力是交換彼此資訊，改變活動力，分享資源及強化他人能量達互助利益而達到共同目的。Huxham（1996：1）在定義上，指積極與其他有關聯互助利益工作，狹義定義在事件中，組織內之個人與個人一同作業，廣義定義則是許多組織和諧的工作，陳恆鈞、張國偉（2006：3）。將「協力」定義為二個或二個以上的行為者，而這行為者可能是個人、可能是團體，也可能是組織及部門，其彼此之間以信任為基礎，分享. 政治大. 資源及共擔責任。Thomson（2006：24）定義為一過程在自主性的行動者內在行動，. 立. 透過正式與非正式的協商，共同設立規定及建構治理他們彼此的關係，並以此方式一. ‧ 國. 學. 起決定議題，此過程涉及了分享規範及互助利益的內在行動。. ‧. 貳、協力建構社會資本. sit. y. Nat. 王明仁、藍元杉（2010：278-279）認為災難發生初期，政府部門無法全面掌握災情及對各層面災難應變工作有所完整處置，因此需集中資源救援嚴重受災民眾，以. io. n. al. er. 降低其生命財產損失。然投入救援工作 NGOs 或 NPOs 有其使命精神與組織特性，各. Ch. i n U. v. 自展開救援任務與政府部門保持合作關係。因此，災害防救在公共事務上，透過各個. engchi. 不同的專業領域及技術來互相支援，才得以面對因應。非單一部門可以自行處理重大災害發生，災害時強化私部門的參與，透過立法平衡重要議題、誘因機制及約定過程的需求(Shaw & Izumi，2015：333)。在災害發生才能將各式各樣的救災資源及救災能量引進災害現場時，如能相互協助災害救災能量不足之處，或者是救災物資未補足的地方，這樣對於災害才能有較佳的資源配置及應用。在開放社會的任何重大災變中，民間非營利組織之社會力，是不可忽視且強而有力之社會資本，這種社會資本之合作協調與策略聯盟連帶，將是政府在未來災難發生之重大社會機制（陳宇嘉、楊慧滿， 2010：288）。當然在地方政府與非營利組織協力合作成功關鍵上，有其必要因素存在， 14.

(22) 才能將公私協力資源凝聚成社會資本，公私協力成功因不僅經濟因素，社會因素比經濟因素還要能發揮影響力，尤以重要核心人士的經驗，彼此間真誠之待才是關鍵因素（張四明等人，2011：222）。 Putnam（2000：226）指出，Hanifan 認為社會資本在我們生活當中是有形物質，他認為良善、友誼、同情心及社會內部交流等，是在個人與家庭建立一個社會單位，與其周遭接觸才能累積成社會資本。因此緊急救災公私協力上就是必需透過個人、團隊組織參與社會，同時與政府接觸結合才能凝聚成為一個社會資本。當政府無法單獨回應急迫性社會需求時，擁有社會資本的 NGOs，便能夠取代或増補政府暫時性失靈. 政治大. （廖坤榮，2002：13），私部門在參與協力運作上，建立了非正式社會規範功能，與. 立. 公部門形成良善共同行為，相對於政府行政機關本位主義、僵化行政法條與文化束縛. ‧ 國. 學. 影響公共政策形成與執行，也沒有合夥觀念之功利思考，再加上政府財源不足，在重大突發性的災害發生時才更突顯社會資本重要性及補充政府不足之處。. ‧ sit. y. Nat. 參、社會資本形塑網絡關係. 災害防救需要透過一個伙伴政策機制，綜合政府各部門及民間組織團隊協力網絡. io. n. al. er. 關係，強化救災能量儲存整備及應用，統合形成一個社會資本，隨著災害發生的複合. Ch. i n U. v. 性，各政府部門獨立救災能力不足及能量成本日益增加，對於整體性國家救災資源分. engchi. 配及供應，地方政府扮演橋樑角色，各種資源協調聯繫及媒合其他政府與民間組織救災資源連結（劉麗雯、邱瑜瑾、陸宛蘋，2003：170），在現今協力治理的政策規劃上，應透過協力、協調與合作形成一個緊密的網絡關係，它的運作關鍵是協力過程，透過利害關係團體之間的訊息交換，資源分享及相互提昇能力（Himmelman，1996： 27-30），因此我們最需要的是建構完整的社會資本，如何透過網絡系統將資源配置應當需要的地方，才能有效對應災害產生受災人員需求，不管是人命救助或者是生理需求的物資等。. 15.

(23) 健全的網絡關係，應當在緊急應變救災公私協力當中發揮實質效果，社會組織網絡、規範及社會信任等特質，透過協調與合作能夠助長彼此利益（Putnam，1995：66）。社會網絡、公民參與、互信、互惠等互依存關係，將豐沛民間資源導入公部門，以創造雙贏的局面（李柏諭，2005：75）。緊急應變階段救援工作重點在於應變速度，除各級政府動員救災能量協助外，NPOs 的資源投入也相當重要（王仕圖、許慧麗，2010： 245），為了建立防災安全利益極大化，能將民間力量導入政府部門的救災事務上，提昇緊急應變救災能量，彼此參與合作及建立信任基礎是必要且重要的因素，溝通、信任、互惠、承諾與妥協等，均為成功公私夥伴關係不可或缺要件(曾冠球，2011：90）。. 政治大. 因此，揉合政府部門與民間團體組織的力量，形成有效救援網絡關係是災難救援工作. 立. 重要議題（郭小帆，2014：12）。. ‧ 國. 學. 民間團體組織組成屬自利及利他的雙向價值目標，也許是理性自利行為者，也可能是追求無私利他，社會團體成員彼此凝聚信任感，成員彼此不會刻意傷害，以發展. ‧. 出來組織有較高意願奉獻犧牲，透過人與團體形成緊密關係網絡，發展一種合作與夥伴的力量，政府就是要協助這股力量形成社會資本，來添入救災行列，作為強有而力. y. Nat. n. er. io. a. 肆、協力治理的模型l. sit. 的應援部隊，結晶為有秩序及有效能之防災體制公私協力。. Ch. engchi. i n U. v. 有關 Ansell & Gash（2012：415）兩位學者對於 137 個協力治理案例等相關研究文獻進行了綜合批判分析(meta-analytical study)實證研究，建構了協力相關理論架構，可分為三個階段：初始狀況、協力過程及結果。在協力模型的架構裡（如圖 2-1 所示），協力治理影響最多的還是「協力過程」相關變異數，如領導能力、協力團隊文化、承諾、互相信任、有效溝通及透明等偵測及評估要素，而初始狀況的各個要件也是會影響到利害關係人的參與動機。. 16.

(24) 包容參與、論壇獨立性、明確基礎規定、過程透明. 制度設計初始狀況權力-資源知識不對稱. 協力過程. 對過程的承諾. 信任建立參與誘因及構成限制因素. 互相承認依賴關係之存在共享所有權的過程開啟對探索互相利益. 面對面的對話. 結果. 善意信任的協商. 政治大共享的理解即刻的結果立. 清楚的任務共同問題的定義共同價值的確認. 小贏局面策略計畫共同發現事實. 學. 協助型領導 Ansell & Gash 協力治理的模型. io. sit. 資料來源：Ansell & Gash（2008：550）. er. Nat. 圖 2-1. y. ‧. ‧ 國. 以前有合作或衝突的歷史. al. n. v i n Ch 時，將進入一個協力過程。由此過程當瞭解再加以其它參數，以救災人員合作經驗或 engchi U 本模型作為本個案研究災害防救體制制度設計為基礎，當災害防救體制啟動運作. 衝突，救災協力過程提供的資訊明確性，民間志工加入救災過程誘因及限制因素，同時加以跨域領導者的領導協力轉動成效，綜合產出一個協力的結果。相關模型說明如下：. 一、初始狀況協力關係建立是必要的，才能提昇利害關係人參與誘因，但是如果參與者的權力或資源不對稱、知識不對等及過去已存在一些衝突的對立關係，這樣可能降低參與誘因的意願，造成志願失靈，對於利害關係人參初衷無非是希望能夠共同參與，解決公 17.

(25) 共問題達成某些目標或自我成就等，因此在初始階段應該是建立良善的協力關係，以避免志願失靈事情發生。. 二、協力的過程當利害關係人到了協力過程階段時，即是以一種共識為目標及審議協商集體決策過程。協力是依靠溝通、共享、理解、結果達成一個有效的循環及發現協力的過程，因為相互作用為非線性的特徵。這過程有五種因素面對面的對話、信任建立、過程的承諾、共享的理解、即刻的結果等五種良性循環，將可產生各方所期望結果，相關說. 政治大. 明如下：（一）面對面對話. 立. 面對面對話是過程核心，所有的協力治理都建立於利害關係人面對面的對話，直. ‧ 國. 學. 接面對面以縝密的溝通，對於利害關係人是確認交互利益機會，建立彼此信任、相互尊重、認知共享及對過程的承諾。. ‧. （二）建立信任. sit. y. Nat. 缺乏信任在利害關係人是常見協力治理初始階段，強烈顯示利害關係人之間協商及建立信任是需要長期來承諾來達成協力結果，信任協力為基礎之夥伴關係，對於緊. io. n. al. er. 急應變及復原處置效率是很重要（Kapucu and Garayev，2011：373）。（三）對過程承諾. Ch. engchi. i n U. v. 承諾是參與協力治理原始動機重要關聯，利害關係人承諾層次對於協力是一重要變數解釋其成功或失敗，孔子說「無信而不立。」信任是承諾的依靠度，這將讓利害關係人重視你的觀點及利益，在過程當中能清楚、公平及透明是能夠讓彼此提昇相互依賴關係。（四）共享的理解 Ansell & Gash（2008：560）在一些觀點指出協力過程中，利害關係人必要發展一個集體一起達成共享理解，如共同任務、共同根據（common ground）等不同表示名稱，發展共同理解可以視為一個較大且必需協力學習過程。 18.

(26) （五）即刻結果行為者面對剛開始協力成果若顯示小贏局面，會進一步加強對其他行為者及協力結果的信心，即刻的結果可能表示自己有形資產輸出，這是一個必要的元素，建立重要成功協力導向結果。若在救災協力前是高敵對關係時，長期救援行動當中承諾建立信心是必要的。因此即刻結果產生小贏局面是特別重要，如果政策決策者、利害關係人不能參與這個環境，那將不太可能走上協力的路途。. 三、制度設計. 治政協力過程中合法標準是重要，許多文獻在協力治理強調過程是必須公開及包容性大立（inclusive），成功協力首要狀況就是必需影響到利害關係人，或利害關係人關心議題. Ansell & Gash（2008：556）指出制度設計對於協力是基本協議草案和根本規定，. ‧ 國. 學. 能廣泛地包容性。因此，在緊急災害應變中，能夠在防災體制內之協力過程規範合法性並且建立公開規則的信任，更有利彼此之間達成協力目標。. ‧. 四、協助型領導（facilitative leadership）. Nat. sit. y. 災難領導能力去對抗應付災害時，能夠有效性的分權、決策決定可諮詢以及有效. io. er. 性的協調，會比傳統指揮與控制形成更多動機與目標之指揮效果，而這此將產生更好. al. 的危機管理效能（Asghar Pourezzat,, Nejati, & Mollaee.，2010：89)。因此，在災害協. n. v i n Ch 力上，如能透過領導者優秀領導技巧，將有助於轉變災害危機的加劇，減緩災害造成 engchi U 的損害。. 19.

(27) 第二節跨域治理理論 1970 年至 1980 年之間，民眾對於政府及行政體系信任度大幅下降，不信任政府及公共服務可以帶來安心給人民真實協助，直到 20 世紀末，以政策及管理失敗觀點看公共組織和不信任政府人員危機（Vigoda-Gadot，2003：9-10）。因此，無法任由單一政府部門機關獨自處理災害事務，需涉及多個機關或組織，使得複合型災害多重議題公共政策朝向跨部門治理等面向，同時需要民間團體和其它政府部門協力關係，對此而言，國家確實需要新「全災害管理途徑」，借鏡美國之災害防救體制概念走向跨機關合作治理及協力夥伴等關係。. 壹、跨域治理意涵. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 「跨域」是指連結中央、地方二個層級之科層體制，可以突破中央與地方、地方與地方、地方與民間社會等疆界，因此當跨進私部門（公民或第三部門）時，因無科. ‧. 層體制的繁雜冗長公務程序優勢與其結合，在政策運作上更有彈性。當然私部門在運. Nat. sit. y. 作上仍然需有公部門支援，彼此間產生了衝突也需要中央部門出面調解與支持，任何. io. er. 一個部門都不可能有足夠的資源和知識，獨自解決所有問題，緊急災害事務也是同樣. al. 道理。當災害發生時即啟動災害防救體制的運作，在現今防災體制的設計上，確實經. n. v i n Ch 常必要「跨來越去」，尤其當災害的種類越多樣時，所涉及的部門也就越廣，需要一 engchi U 同面對處理災害程度也就越深。. 「治理」在現今公共政策已不僅是一套制度，強調協調公私部門相關行為者過程非支配性及非正式性，而是互動關係存在進行，治理新形式是從一個單方面（unilateral）轉變為政府與社會共同聚焦的方式處理（Kooiman，1993：35）。治理是一個過程，治理期間是指一個基本上沒有層級節制治理，使得非政府人員得以參與規劃執行公共政策（Mayntz，2003：7），一個活躍強大的公民社會，將促使政府重視民眾需求及迅速回應（鄭錫鍇，2004：2），災害發生當下的情境感受及需求就是藉由公私部門協力，引進民間力量及擴大公民參與公共事務，以共同解決災害產生的問題， 20.

(28) 因此具備行政轄區界限模糊及公民參與等層次，目的就是達到滿足人民救災需求及解決複合型災害問題，以建立善良治理。. 貳、跨域治理理論概念 1980 年代公共管理服務，受到一個整合性科層體制層級（intergrated bureaucratic hierarchy），從基礎系統演變為多樣化系統，使地方政府制度結構產生快速轉變，府際關係為結合權力與資源互賴理論概念。Edward Morse 定義互賴為兩造或多方特定. 治政合型災害或巨型災害呈現。再加以現今災害防救體制運作，顯少僅由單一機關獨自運大立作，指揮官的權力分散或下放至救援等其他單位來決策，或提供救援方案給決策幕僚行為結果，這結果是彼此依賴（Edward Morse，轉述邱亞屏，2006：26），以現今複. ‧ 國. 學. 作參考方針，健全救災體系權責分配。Kenneth N.Waltz 以「脆弱性」（vulnerability）定義相互依賴（Kenneth N.Waltz，轉述邱亞屏，2006：26），災害發生往往就是呈現. ‧. 國家的防災脆弱度，這脆弱度更需要集合大家的力量來協助國家復原。跨部門治理凸. sit. y. Nat. 顯出共同體概念，從個人至小區域，地方到國家，甚至國家至全球之間是生活共同體（江明修等人，2010：151），整合各級政府及民間組織為治理複合體概念，中央與地. io. n. al. er. 方府際關係運作有必要引入合夥機制，以改變彼此的垂直關係，地方與地方水平互動. Ch. i n U. v. 關係，同時結合私部門等志願組織，強化彼此合作誘因結構。. engchi. 「跨域管理者」協力公共治理過程中所有參與者，雖未掌握機關最高決策權，卻扮演承上啟下關鍵角色（曾冠球，2011：11），認為領導者需要正式與非正式權力、先見之明、整合性、關係及政治技巧等（Bryson、Crosby and Stone，2006：47）。跨域管理者在災害整備應變時，整合公私部門行動者的資源，必須要瞭解防災知識及知道要動員相關資源，適時分配資源至適當所需之地方，以能整合所有救災團隊分歧意見與能力，否則勢必無法運作良善協力關係，在資源分配過程中必然產生干預現象，. 21.

(29) 干預將帶來衝突1。對於衝突應視為協力一部分課題，救災參與團隊亦應學會如何解決衝突與建立共識，如衝突未解決，將直接影響救災民間組織人際互動。對參與救災組織而言，現階段有形為破壞志工價值信念、熱情效益成果及當下情緒，未來無形傷害則為志工組織承諾之參與意願（曾星明，2008：13），形成志願失靈，非營利組織發展失靈時，政府應協助改善失靈情形，其有四類型，分別為：慈善不足性（Philanthropic Insufficiency）、慈善獨有性（Philanthropic Particularism）、慈善父權性（Philanthropic Paternalism）及慈善業餘性（Philanthropic Amateurism）等（Salamon， 1987：38-42）。. 立. 政治大. 參、跨域治理的模型. ‧ 國. 學. 跨部門協力是假定且不斷增加，用來作為許多最困難的公共問題挑戰，特別是跨部門協力不是萬靈丹，因為部分協力是無法預期且有危險性（Bryson、Crosby and. ‧. Stone，2006：44）。因此，在協力過程中需要初步協議、建立信任、合法性、領導、. sit. y. Nat. 衝突及計畫等方針。. 在 Bryson、Crosby and Stone 跨部門協力架構圖（如圖 2-2 所示），包含初始環境、. io. n. al. er. 過程面向、結構及治理面向、偶發事件及限制、結果與課責等。說明組織合作的架構，. Ch. i n U. v. 其中「偶發事件及限制」影響因素，是跨域部門治理解決紛爭重要實務。. 1. engchi. 有關組織衝突研究，關於組織內外、組織之間的衝突是一重要實務議題，分析研究指出，衝突包含衝突原因、衝突類型、衝突類型、衝突過程及衝突解決等面向，有助瞭解組織內或組織間的問題，從「組織政治學現象」作解釋，運用權力或影響力化解組織內外關係所遭遇的衝突與不確定情形，成為一個必然現象。（江明修等人，2010：148） 22.

(30) 初始環境一般環境部門失靈直接前情. 過程正式和非正式. 結構與治理正式和非正式. 偶發事件與限制協力類型不平衡權力競爭制度邏輯. 立. 政治大結果與課責. ‧ 國. 跨部門協力架構. 學. 圖 2-2. 資料來源：Bryson、Croby and Stone（2006：45）. ‧. 一、初始環境. y. Nat. sit. 在工作中組織之間關係就是直接連接環境，必須參與其他組織共同運作，因此必. er. io. 然增加環境複雜性，迫使組織間減少其不確性及增加穩定性。. al. n. v i n Ch 益團體、公部門、非營利部門等，解決失敗的問題，創造公共價值，從美、日及臺灣 engchi U 部門失靈為單一部門解決問題失敗，所以需要跨部門出現依賴不一樣的力量如利. 的重大災害，就可以知道非單一部門之力得以完成。直接前情指力量發起人引發重要公共問題的注意，對問題定義有共識，存在網絡中關係較可達到協力成功，民間團隊組織在許多重大災害中，扮演相關重要成功角色，因此，政府部門如果能與其他部門主動接軌即能提昇救災效能。. 二、過程 Kapucu & Garayev（2011：371）認為救災過程當中，不外乎情況緊急、時間壓力、不確定性及複合型情況等，這些條件將對救災團隊形成負面影響，而這影響將 23.

(31) 是整個協力過程。因此重要關鍵是救災團隊對於緊迫狀況，能有一個合作及彈性的應變，在協力過程中需要正式協商及非正式協議，救災過程充滿標準作業流程，倘時刻都需作在桌子前正式討論戰略或戰術，似乎又不適合於救災最前線人員的緊迫運作方式，學習救災技能的養成過程也不盡相同，救災的技能看法相對的也會有所落差，故在救災當下亦需透過非正式的協議找到共識來處理災害狀況。. 三、結構與治理陳秋政、梁筑雅（2009：2-4）指出災後大環境動盪造成部門失靈，在救災過程. 治政性與自助動機持續投入救援行動，這為跨部門協力之擴張架構概念（Bryson、Crosby 大立 and Stone，2006：45）。及治理結構方面，都是正式與非正式並存現象。許多新生非正式部門成員，基於社會. ‧ 國. 學. 四、偶發事件與限制. 偶發事件與限制有三個因素，分別為：協力種類、權力不平衡及競爭制度性邏輯。. ‧. 以救災時資源需要相互協助使用，甚至是開口契約的調度運作，將加以解決災害產生. Nat. sit. y. 的救助問題，或者提供救災相關後勤服務等傳遞；Huxham and Vangen（2005）定義. io. er. 權力不平衡是協力關係為一種資源不信任和威脅到效率，夥伴很難對分享目的同意. al. (Bryson, Crosby &b Stone ，2006：50)。救災前線指揮官即是扮演跨域管理者角色，. n. v i n Ch 需要解決資源配置等問題，另救災過程中無形會產生救災團隊搶救的功利意識，將轉 engchi U 變救人初衷本意時所想要達成結果。五、結果與課責「公共價值」是正在建立的點，認為跨部門協力維持應該要公共價值的生產. （Bryson, Crosby & b Stone，2006：51）。基於個人、組織自我利益及組織特質應想辦法使其最小化，克服及補償組織弱點較可能創造公共價值。第一層次影響屬協力過程直接結果，這結果包含社會建立、智慧、政治資本、高品質共識、創新策略。第二層次影響為會發生在協力進行中，這包含新夥伴、協調、共同行動、共同學習擴大超出 24.

(32) 合作範圍。第三層次是需要一些時間才能明白，如新協力，更多共同進化及較少夥伴破壞性突衝，以處理公共問題及新模式的交流。協力對課責是一個特別複雜議題，因為它很難分清合作是什麼事情及為什麼合作，這關係在合作及原本組織是深奧。救災過程當中，也許主政救災單位是需負責人命救助成敗之政治或事務責任，惟民間救災團隊進入協助救災過程當中，所產生的疏失或與公務部門銜接上不當所形成課責問題，難以直接斷定結果。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 25. i n U. v.

(33) 第三節我國災害防救歷史與體制發展臺灣災害防救體制發展時序（如圖 2-3 所示），是從各個大型災害所發展、累積，進而轉變，透過許多重大災害的省思改進，才走向今日災害防救體制架構。同時，也因許多重大災害的發生，讓政府意識到防災的重要性，從基本單純救災逐漸朝向現今防救災思維。綜上所述，我們歷經了防救天然災害及善後處理時期、災害防救方案時期、災害防救法時期及災害防救法修正時基等幾個重要時期改革，才能有今日的災害防救體制模式作為防災基石。. 防救天然災害及. 善後處理時期. 災害防救方案. 防救天然災害及. 華航名古屋空難. 洛杉磯大地震. Nat. 災害防救方案時期. 集集大地震. 災害防救法時期. 災害防救法. n. 資料來源：作者自繪. Ch. engchi. 莫拉克颱風. 災害防救法修正. er. io. 圖 2-3 我國災害防救體制發展時序表. al. 2009 2010. ‧. 善後處理辦法. 1999 2000. y. 白河地震. 1994. sit. 八七水災. 立. ‧ 國. 1964 1965. 學. 1959. 政治大. i n U. v. 壹、我國災害防救體系之發展歷史階段一、災害防救相關法令空窗期（1945-1965 年 4 月）在 1965 年 4 月以發生過八七水災、白河大地震等重大災害，然災害防救法令等概念尚未成形。在該段時間主要依靠軍警及行政單位等人員進行救災救援之行動，防災主要重點工作是災害撫恤。. 二、防救天然災害及善後處理辦法時期（1965 年 5 月-1994 年 7 月） 26.

(34) 從 1965 年 5 月前，可以瞭解沒有任何天然災害處理的概念及辦法，到了 1965 年後至 1994 年 7 月這段將近 30 年時間，才開始有了第一部曲，由當時臺灣省政府僅頒訂「臺灣省防救天然災害及善後處理辦法」，設置「災害防救會報」，將省府各相關廳、處、局首長納入編組，由省府秘書長擔任召集人，警務處長為副召集人。「綜合防救中心」設於警務處處理災害中緊急防救事宜，對於災害防救不是特別重視，強調為天然災害（如風災、水災、地震等）處理，尚無整體災害防救管理2架構，僅有設置災害防救組織體系。省政府設災害防救會報及綜合防救中心，地方政府設防救災害指揮部，當時主要架構及運作機制由警政體系主導。. 政治大. 三、災害防救方案時期（1994 年 8 月-2000 年 6 月）. 立. 在 1994 年 1 月，美國發生洛杉磯大地震暨日本名古屋華航空難後，1994 年 8 月，. ‧ 國. 學. 行政院頒訂「災害防救方案」譜出第二部曲，建立我國災害預防、災害應變及災害善後復原重建等三大工作項目。主要架構是參考美國、日本等災害防救體系及工作運作. ‧. 模式，將非天然災害之重大災害同時納入，並建立較具災害防救專業基礎，對災害防. sit. y. Nat. 救的重視程度提升，災害防救方案建立了四層級防災體系中央、省（市）、縣（市）及鄉（鎮、市、區），平時訂定防災計畫，推動防災業務，明確規範各主管機關執掌. io. n. al. er. 災害，定期召開中央防災會議，預防防災準備，但仍重心仍以災害緊急處理為主，消. Ch. i n U. 防署扮演承辦要角，仍然是火災為主，其他災害為輔。. engchi. v. 四、災害防救法時期（2000 年 7 月-2010 年 7 月） 1999 年 9 月 21 日發生集集大地震，921 災害管理存在缺乏對於複雜政治、經濟及社會環境等，一致性協調政策架構及鬆散夥伴關係(Jang & Pan，2005：69-70)。到了 921 地震隔一年，進入了「災害防救法」第三部曲，2000 年 7 月，行政院頒訂正式法制化階段，確定我國災害防救三層級制，中央政府、直轄市縣（市）政府及鄉鎮. 2. 以美國 FEMA 之災害防救管理模式，將災害狀況發生做為分界點，其執行管理機制包含了減災（Mitigation）、整備（Preparedness）、應變（Response）和復原（Recovery）等四個階段工作項目。（鄧子正等人，2004：8） 27.

(35) （市）等三層級指揮系統，行政院在 2000 年正式成立災害防救委員會3配置專職人員，行政院下設災害防救專家諮詢委員會與國家災害防救科技中心，另納入民間救災資源運用與補助，編組緊急救護志工與睦鄰救援隊志工訓練及服勤，整合補助並訓練民間救難團體，必要時各縣市義消編組或簽訂支援協定，也就是說明當災害發生時，賦予災害應變中心指揮官必要權限，指揮協調國軍、民防團隊、民間組織等單位執行救災工作；中央與地方政府間應互相支援協助救災，正式的將公私協力的概念納入救災體系當中，然該時期「中央災害防救會報」或「行政院災害防救委員會」幕僚人員均由內政部消防署4兼任，以消防專業背景以整備及應變為主，整體防災功能仍然欠佳。. 政治大. 五、災害防救法修正時期（2010 年 8 月迄今）. 立. 近期一次 2009 年的莫拉克八八風災，讓臺灣走進了第四部曲。修正災害防救法. ‧ 國. 學. 體制由專職人員擔任，加上溫室效應所造成極端氣侯及大自然力量造成複合型災害越來越嚴峻，災害防救體系已無法負荷重大災害的發生及處置，為求建立完備中央政府. ‧. 及地方政府各級政府整體災害防救體制，另同時將國軍5從原屬災害防救支援程序，. sit. y. Nat. 因程序缺乏彈性，故正式納入災害防救體系，即予立即投入支援，以掌握災害防救時效，立法院於 2010 年年 7 月 13 日通過「災害防救修正案」，將行政院災害防救委員. io. n. al. er. 會改制為中央災害防救委員會。同時設置行政院災害防救辦公室6，置專職人員專責. Ch. i n U. v. 執行中央災害防救會報核定災害防救政策相關業務，另要求地方政府之直轄市、縣. engchi. （市）、鄉（鎮市）設置災害防救辦公室，以執行各該地方災害防救會報事務，區公所得比照之辦理成立災害防救辦公室。在瞭解各個時段災害防救體制演變的過程統整相關資料如表 2-1： 3. 4 5 6. 依照災害防救法修正沿革制訂災害防救委員會，主任委員由行政院副院長兼任，同時設有減災規劃組、整備訓練組、應變復建組、管考協調組、資訊資料組、總務後勤組等六組，處理災害防救業務。內政部消防署 90 年 12 月 16 日，修編增加「災害管理組」負責承辦防災業務。國軍於重大災害發生時，國軍部隊應不待申請，主動協助災害防救。基於現行中央災害防救會報與行政院災害防救委員會功能與業務有重疊之處，將行政院災害防救委員會併入中央災害防救會報，強化中央災害防救會報，另設置常設任務編組行政院災害防救辦公室，由行政院副院長兼任督導官，並設置主任由內政部消防署兼任之，納入相關部會與防災，救災業務人力，負責減災復原科、整備訓練科、應變資通科、管考協調科等，另內政部消防署轉型為內政部災害防救署功能。 28.

(36) 表 2-1. 我國災害防救體制的演變過程. 法規名稱. 法令時段. 防救天然災害及及善後處理辦法. 1965-1994 警政體系. 一、明定天然災害（風災、水災及震災）發生前預防及災後救災等任務。二、省政府設置省府災害防救會報。三、縣（市）政府設置防救災害指揮部。四、鄉（鎮、市、區）設防救災害執行中心。. 災害防救方案. 1994-2000 消防體系. 一、主要包含災害預防、災害. 立. 主政機關. 政治大應變及災害善後復原重建。. ‧. ‧ 國. 學. 二、明確各主管機關執掌災害事務。三、建立中央至地方四層級防災體系。四、部會建立「緊急應變小組」。五、各權管機關訂定防災基本計畫、防災業務計畫及地區防災計畫。. 2000-2010 消防及防災體系. n. al. Ch. engchi. 一、主要包含災害預防、災害整備、災害應變及災害善後復原重建。二、確立我國三層級災害防救組織。三、設立行政院災害防救委員會、災害防救專家諮詢委員會、災害防救科技中心、特種搜救隊及訓練中. er. io. sit. y. Nat 災害防救法. 重點內容. i n U. v. 心等。四、訂定災害防救基本計畫、地區災害防救計畫、災害防救業務計畫及執行計畫。五、納入整合民間救災資源及 29.

(37) 運用。 2010 迄今. 立. 防災體系. 一、強化中央與地方權責劃分。二、將行政院災害防救委員會改為中央災害防救委員會，並設置行政院災害防救辦公室專職人員處理。三、內政部消防署轉型為內政部災害防救署，強化執行災害防救任務。四、直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）設置災害防救辦公室. 執行各地方災害防救會報政治大事務。. ‧. ‧ 國. 學. 五、增訂行政院每年應將災害防救白皮書送交立法院。六、賦予國軍主動投入救災任務及運用後備軍人支援救災，以提升救災能量。資料來源：作者自繪. io. sit. y. Nat. n. al. er. 修正災害防救法. Ch. engchi. 30. i n U. v.

(38) 貳、我國災害防救體制分析我國從日據時期受日本消防教育制度養成的影響，因此目前所使用的災害防救三層級制，基本上是從日本災害防救體制學習而來。但受到幾次重大災害後，部分災害防救體制屬參考美國體制之架構或設置。因此從地方設有災害防救會報，另中央設有災害防救委員會及災害防救辦公室等，均依循制度訂定災害防救計畫，作為防災事務。. 一、中央層級從災害防救法設立架構內，可以得知中央政府扮演地方政府之間，及公共事務執. 政治大協調非屬地方行政轄區災害防救業務、當地方政府災情過大無法因應時，或當災害區立. 行災害防救業務工作之間相互協調、指揮及督導，訂定災害防救計畫、災害防救支援、. 域涉及二個以上地方政府時協助調度及處理。. ‧ 國. 學. 由行政院設置「中央災害防救會報」具有訂定災害防救基本方針、核定災害防救基本計畫、重要災害防救政策與措施、全國緊急災害應變措施及中央災害防救業務主. ‧. 管機關災害防救業務計畫，同時督導中央及地方政府災害防救業務等身分來執行相關. sit. y. Nat. 任務。. io. er. 中央災害防救會報設置召集人，其層級由行政院院長擔任，同時由部會首長、災. al. 害防救學識經驗之專家、學者兼之，另行政院設中央災害防救委員會，主任委員由行. n. v i n Ch 政院副院長擔任，同時設災害防救辦公室，置專職人員辦理防災業務，同時行政院轄 engchi U 下設置災害防救專家諮詢委員會、國家災害防救科技中心，以供災害防救工作相關諮詢，加速災害防救科技研發及落實，在中央災害防救委員會設置行政院國家搜救指揮中心，以調度國內各搜救單位資源，執行災害事故人員搜救及緊急救護等，其圖 2-4 相關中央災害防救體制如下：. 31.

(39) 立. 政治大. sit. y. ‧. ‧ 國. 學. io. 資料來源：行政院中央災害防救會報. n. al. 二、地方政府. Ch. engchi. er. Nat. 圖 2-4 中央災害防救體制架構圖. i n U. v. （一）直轄市、縣（市）政府設置直轄市、縣（市）災害防救會報，其任務為核定自己災害防救計畫、重要災害防救措施及對策、轄內災害緊急應變措施及督導、考核轄內災害防救事項等災害防救事務。直轄市、縣（市）災害防救會報召集人由首長擔任，委員由機關、單位首長、軍事機關代表及災害防救學識經驗專家、學者派兼任，同時設災害防救辦公室執行災害防救會報事務，亦設有災害防救專家諮詢委員會，以提供地方政府災害防救會報諮詢。 32.

(40) （二）鄉（鎮、市）、區公所鄉（鎮、市）公所設置災害防救會報，其任務為核定鄉（鎮、市）地區災害防救計畫，重要災害防救措施及對策、疏散收容安置、災情通報、災後緊急搶通、環境清理等災害緊急應變及整備措施，地方推動社區災害防救深根工作等。鄉（鎮、市）、區災害防救會報召集人由鄉（鎮、市）、區長擔任，委員由召集人就該鄉（鎮、市）、區地區災害防救計畫指定單位代表派兼，設災害防救辦公室執行鄉（鎮、市）、區災害防救會報事務。從前面三個層級，可以瞭解我國中央至地方災害防救體系架構的設計方式，以作. 政治大. 為因應當前及準備面對未來災害衝擊所設立之功能，其架構圖（如圖 2-5 所示）。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2-5 中央至地方災害防救體系架構圖資料來源：行政院中央災害防救會報. 33.

(41) 參、小結在我國防災體制成長演變當中，從災害發生後，依靠軍警人員及行政人員等進行救援事宜，僅限於災後的撨恤，稍微進展到由警務單位處理天然災害救援工作任務，並以警政體系為主導架構。直到災害防救方案出現之後，我國才正式有著災害預防、災害應變及災害復原重建等三大工作，主要參考美國功能運作、日本防災體制架構，可說是我國防災專業基礎之里程碑，但僅形式上的轉型，實質上仍然是以災害緊急處理為主要。直到 921 震醒了我國災害防救體制上的協調政策及鬆散關係，開始納入民. 治政轉型過程中多了一份整備的功能。直至極端氣侯的鐘聲敲醒全國的人民，深刻的感受大立在短時間內下了一整年的雨量，導致八八風災重大災害事件，也推動國軍「超前部署，間團體組織的社會資本概念，縣市之間簽訂支援協定，正式將公私協力概念引進，在. ‧ 國. 學. 預支兵力，準備救災」具體行動，同時多了後備國軍的動用概念，行政院、直轄市、縣市、鄉鎮市區等，均多了災害防救辦公室及其業務承辦人員，以連接防災體制核心. ‧. 到災害最前線的減災、整備、應變及復原重建等事務。. sit. y. Nat. 我國的災害防救體制分為中央層級（行政院所屬災害防救業務主管機關），以及地方層級（縣市政府、鄉鎮市區）等共 3 層級方式運作災害防救。在災因管理思維下，. io. n. al. er. 中央政府之災害防救業務主管機關所屬各部會，承擔負責相關屬於其業務專業之災害. Ch. i n U. v. 任務，當災害未發生時，中央及地方政府設災害防救辦公室及防救專家諮詢委員會，. engchi. 定時開會討論防災事宜，訂定防災計畫，以減災害損失。當災害發生時，分別啟動災害應變中心的運作，災害前線中央成立前進協調所，地方成立前進指揮所，以面對災害的緊急事件處理。. 34.

(42) 第四節我國與美日災害防救體制比較本節經由分析日本及美國的災害防救體制演變脈絡，及各國防災歷史文化的成長背景，進以瞭解防災體制成長過程。再以比較臺灣防災體制與日本、美國防災體制之間的異同，瞭解各國防災層級之差異性。同時對於災害發生時，分析各國防災體制啟動運作方式，從國家或中央層級到聯邦、都道府縣等地方政府各個層級之間的聯繫運作模式，以能夠作為我國防災體制在思考借鏡合適性。. 政治大一、日本災害防救體制演變歷程立壹、日本災害防救體制與演變歷程. ‧ 國. 學. （一）1950 年前：. 日本最早記錄到地震發生是 461 年，在江戶時代（Edo period）將近 500 場火. ‧. 災，其中 100 場火災造成 3000 間房子燒毀，一場大火在 1657 年約造成 10 萬人生命喪亡，而 1772 年則為 2 萬 5 千人死亡，1891 年濃尾（Nobi）地震造成. y. Nat. sit. 1 萬 7 千人死亡，1896 年明治三陸（Meiji-Sanriku）地震則為 2 萬 2 千人死亡，. n. al. er. io. 1923 年 3 月 11 日關東（Kanto）大地震是世上暨 1666 年倫敦大火後之最大都. i n U. v. 市天然災害，關東大地震重創東京（Tokyo）及橫濱（Yokohama），而地震所. Ch. engchi. 造成傷亡僅 1 萬 4 千餘人，然因地震避難於大版（Honjo）軍營難民，因風向轉變火勢，轉而燒向軍營奪走 4 萬人生命，燒毀約 50 萬棟建物，在軍國主義下，動員軍方修繕 45 座橋樑，有了動員軍隊的概念，另處於大戰之不信任狀況下，為日本最早接受美國國際救援的災例，在當時國家體制防災法規制定下均以各自管理防災為主，1947 年制定「災害救助法」、1950 年制定「國土綜合研發法」等治理山水之個別法律。（二）1960 年初：由各自管理轉為多項「綜合防災管理體系」，主因是 1959 年伊勢灣（Ise Bay） 35.