第二章 文獻探討
第三節 我國災害防救歷史與體制發展
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從 1965 年 5 月前，可以瞭解沒有任何天然災害處理的概念及辦法，到了 1965 年後至 1994 年 7 月這段將近 30 年時間，才開始有了第一部曲，由當時臺灣省政府僅 頒訂「臺灣省防救天然災害及善後處理辦法」，設置「災害防救會報」，將省府各相關 廳、處、局首長納入編組，由省府秘書長擔任召集人，警務處長為副召集人。「綜合 防救中心」設於警務處處理災害中緊急防救事宜，對於災害防救不是特別重視，強調 為天然災害（如風災、水災、地震等）處理，尚無整體災害防救管理2架構，僅有設 置災害防救組織體系。省政府設災害防救會報及綜合防救中心，地方政府設防救災害 指揮部，當時主要架構及運作機制由警政體系主導。
三、 災害防救方案時期（1994 年 8 月-2000 年 6 月）
在 1994 年 1 月，美國發生洛杉磯大地震暨日本名古屋華航空難後，1994 年 8 月，
行政院頒訂「災害防救方案」譜出第二部曲，建立我國災害預防、災害應變及災害善 後復原重建等三大工作項目。主要架構是參考美國、日本等災害防救體系及工作運作 模式，將非天然災害之重大災害同時納入，並建立較具災害防救專業基礎，對災害防 救的重視程度提升，災害防救方案建立了四層級防災體系中央、省（市）、縣（市）
及鄉（鎮、市、區），平時訂定防災計畫，推動防災業務，明確規範各主管機關執掌 災害，定期召開中央防災會議，預防防災準備，但仍重心仍以災害緊急處理為主，消 防署扮演承辦要角，仍然是火災為主，其他災害為輔。
四、 災害防救法時期（2000 年 7 月-2010 年 7 月）
1999 年 9 月 21 日發生集集大地震，921 災害管理存在缺乏對於複雜政治、經濟 及社會環境等，一致性協調政策架構及鬆散夥伴關係(Jang & Pan，2005：69-70)。到 了 921 地震隔一年，進入了「災害防救法」第三部曲，2000 年 7 月，行政院頒訂正 式法制化階段，確定我國災害防救三層級制，中央政府、直轄市縣（市）政府及鄉鎮
2 以美國 FEMA 之災害防救管理模式，將災害狀況發生做為分界點，其執行管理機制包含了減災
（Mitigation）、整備（Preparedness）、應變（Response）和復原（Recovery）等四個階段工作項目。
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運用。
修正災害防救法 2010 迄今 防災體系 一、 強化中央與地方權責劃 分。
二、 將行政院災害防救委員會 改為中央災害防救委員 會，並設置行政院災害防 救辦公室專職人員處理。
三、 內政部消防署轉型為內政 部災害防救署，強化執行 災害防救任務。
四、 直轄市、縣（市）、鄉（鎮、
市）設置災害防救辦公室 執行各地方災害防救會報 事務。
五、 增訂行政院每年應將災害 防救白皮書送交立法院。
六、 賦予國軍主動投入救災任 務及運用後備軍人支援救 災，以提升救災能量。
資料來源：作者自繪
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貳、 我國災害防救體制分析
我國從日據時期受日本消防教育制度養成的影響，因此目前所使用的災害防救三 層級制，基本上是從日本災害防救體制學習而來。但受到幾次重大災害後，部分災害 防救體制屬參考美國體制之架構或設置。因此從地方設有災害防救會報，另中央設有 災害防救委員會及災害防救辦公室等，均依循制度訂定災害防救計畫，作為防災事務。
一、 中央層級
從災害防救法設立架構內，可以得知中央政府扮演地方政府之間，及公共事務執 行災害防救業務工作之間相互協調、指揮及督導，訂定災害防救計畫、災害防救支援、
協調非屬地方行政轄區災害防救業務、當地方政府災情過大無法因應時，或當災害區 域涉及二個以上地方政府時協助調度及處理。
由行政院設置「中央災害防救會報」具有訂定災害防救基本方針、核定災害防救 基本計畫、重要災害防救政策與措施、全國緊急災害應變措施及中央災害防救業務主 管機關災害防救業務計畫，同時督導中央及地方政府災害防救業務等身分來執行相關 任務。
中央災害防救會報設置召集人，其層級由行政院院長擔任，同時由部會首長、災 害防救學識經驗之專家、學者兼之，另行政院設中央災害防救委員會，主任委員由行 政院副院長擔任，同時設災害防救辦公室，置專職人員辦理防災業務，同時行政院轄 下設置災害防救專家諮詢委員會、國家災害防救科技中心，以供災害防救工作相關諮 詢，加速災害防救科技研發及落實，在中央災害防救委員會設置行政院國家搜救指揮 中心，以調度國內各搜救單位資源，執行災害事故人員搜救及緊急救護等，其圖 2-4 相關中央災害防救體制如下：
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圖 2-4 中央災害防救體制架構圖
資料來源：行政院中央災害防救會報
二、 地方政府
（一）直轄市、縣（市）政府
設置直轄市、縣（市）災害防救會報，其任務為核定自己災害防救計畫、重要災 害防救措施及對策、轄內災害緊急應變措施及督導、考核轄內災害防救事項等災害防 救事務。
直轄市、縣（市）災害防救會報召集人由首長擔任，委員由機關、單位首長、軍 事機關代表及災害防救學識經驗專家、學者派兼任，同時設災害防救辦公室執行災害 防救會報事務，亦設有災害防救專家諮詢委員會，以提供地方政府災害防救會報諮詢。
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（二）鄉（鎮、市）、區公所
鄉（鎮、市）公所設置災害防救會報，其任務為核定鄉（鎮、市）地區災害防救 計畫，重要災害防救措施及對策、疏散收容安置、災情通報、災後緊急搶通、環境清 理等災害緊急應變及整備措施，地方推動社區災害防救深根工作等。
鄉（鎮、市）、區災害防救會報召集人由鄉（鎮、市）、區長擔任，委員由召集人 就該鄉（鎮、市）、區地區災害防救計畫指定單位代表派兼，設災害防救辦公室執行 鄉（鎮、市）、區災害防救會報事務。
從前面三個層級，可以瞭解我國中央至地方災害防救體系架構的設計方式，以作 為因應當前及準備面對未來災害衝擊所設立之功能，其架構圖（如圖 2-5 所示）。
圖 2-5 中央至地方災害防救體系架構圖
資料來源：行政院中央災害防救會報
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參、 小結
在我國防災體制成長演變當中，從災害發生後，依靠軍警人員及行政人員等進行 救援事宜，僅限於災後的撨恤，稍微進展到由警務單位處理天然災害救援工作任務，
並以警政體系為主導架構。直到災害防救方案出現之後，我國才正式有著災害預防、
災害應變及災害復原重建等三大工作，主要參考美國功能運作、日本防災體制架構，
可說是我國防災專業基礎之里程碑，但僅形式上的轉型，實質上仍然是以災害緊急處 理為主要。直到 921 震醒了我國災害防救體制上的協調政策及鬆散關係，開始納入民 間團體組織的社會資本概念，縣市之間簽訂支援協定，正式將公私協力概念引進，在 轉型過程中多了一份整備的功能。直至極端氣侯的鐘聲敲醒全國的人民，深刻的感受 在短時間內下了一整年的雨量，導致八八風災重大災害事件，也推動國軍「超前部署，
預支兵力，準備救災」具體行動，同時多了後備國軍的動用概念，行政院、直轄市、
縣市、鄉鎮市區等，均多了災害防救辦公室及其業務承辦人員，以連接防災體制核心 到災害最前線的減災、整備、應變及復原重建等事務。
我國的災害防救體制分為中央層級（行政院所屬災害防救業務主管機關），以及 地方層級（縣市政府、鄉鎮市區）等共 3 層級方式運作災害防救。在災因管理思維下，
中央政府之災害防救業務主管機關所屬各部會，承擔負責相關屬於其業務專業之災害 任務，當災害未發生時，中央及地方政府設災害防救辦公室及防救專家諮詢委員會，
定時開會討論防災事宜，訂定防災計畫，以減災害損失。當災害發生時，分別啟動災 害應變中心的運作，災害前線中央成立前進協調所，地方成立前進指揮所，以面對災 害的緊急事件處理。