第四章 綜合分析
第一節 臺灣防災混合體制
國
立 政 治 大 學
‧
N a
tio na
l C h engchi U ni ve rs it y 第四章 綜合分析
本章將從防災體制的混合風格帶來問題，到防災體制問題剖析瞭解問題所在，再 從體制內災害中領導者的關鍵角色，來分析緊急當下的搶救決策及資源分配等。另外 也將從體制設計的 SOP 探討此 SOP 的適當性，最後再透析民間團體組織的優秀作 為，以供政府機關省思：為什麼民間團體組織災害作的到，政府是不是也可學習改善。
第一節 臺灣防災混合體制
首先瞭解我國防災體制，日式災因體制思維帶來的困境，對於體制所欠缺彈性，
由美國的協力概念及開放平台提供私部門合作救災想法，來讓防災體制公私協力綜效 提升。惟臺灣仍需受社會政治文化的影響，而形成現今防災體制運作模式。
壹、 日式骨子的災因體制
臺灣消防機關是一個從日本殖民統治時代，設置消防出張所的救災單位為伊使，
延用迄今的政府部門。又加上早年消防人員都是派遣到日本受訓，學習日本救災的專 業技能回國，思想上常常受日式防災思想的洗禮。另外國家的許多政府機關，也都是 從日本時代等各個背景轉型迄今，所以各個政府部門骨子裡就易充滿「災因思維」。
這是歷史背景形塑而成，也造就臺灣現今的災防體制架構。對於民間團體組織這部 分，我國也與日本防災體制相同，將紅十字會的民間組織納入防災體制當中，惟其他 的部分則考量宗教信仰，以及志工專業特殊專長，而未與納入體制架構中。
這個幾年前我們將紅十字會民間組織納入災害防救體制內，與日本防災體制 相同，然因民間救災團隊可能涉宗教問題及都有自己的專長特殊性，我們不 可能把所有團體納入我們災害防救體制內，這不會增加防災體制效率。（受 訪者 B2，94-97）
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a
tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
臺灣消防隊是延續日據時代的消防組織。（受訪者 E1，3-4）
在建構臺灣防災體制後，本次基隆河空難事故當中，各個部門的救災意識即可以 瞭解這個骨子思想的應變，是展現各個部門關心「這件事」，是誰的工作權責，在思 想上是劃分的一清二楚。從救災事務上運作起來就可以明顯感受到，一個部會機關「守 住」自己的本份，作屬於自己該作的事務。雖然一樣是在救災，似乎是在救自己部分 的災害，少了點協力的成分元素。這樣子的災害搶救過程，就容易發生八掌溪事件的 類同事件。過份強調災因思維，在災害處理上，明顯看出每個機關都有在運轉，但每 個機關運轉卻沒有彼此的聯結性，整體上有時讓人感受是空轉。
第一時間我們副局長到達現場，我們在中心有掌握相關訊息，面臨現場由誰 來指揮，當然民航局會有民航局的權責，但涉第一線搜救這是消防局、罹難 者搜索後是警檢的事務，依照我們中央空難 SOP，我們會有前進協調所指揮 官，機場內是由我們交通部，機場外是由地方政府來負責處理，這確定飛機 切到路橋是臺北市，所以由臺北市來當指揮官。（受訪者 A1，3-7）
過去我們有一點經驗，所以中央部會各單位動員，外交部、衛福部、檢察體 系、消防署等動員，交辦各自體系開始運作，那是當天我們所作的事務。（受 訪者 A1，9-11）
日式防災體制的骨子，還有另外一件明顯的事務性，就是無法瞭解自己能夠支援 政府或機關多少救災能量，這也是從中央政府到地方政府各司職守所形成的明顯特色 之一。從中央政府至地方政府間，缺乏美式「全災害管理」途徑，只要你缺乏救災能 量或無法自行處理，國家級的政府將主動介入協助。而我們在「中央支援，地方負責」
的救災思維下，缺多少救災能量，是其它縣市地方政府無法評估，且可能無法滿足的 其它縣市的要求，這也是中央政府無法量測的瓶頸，地方政府機關之間也是因為習慣 日式防災體制的骨子思想，所以在災害面臨的第一時間無法瞭解彼此之間的需求。因 此救災協力上，也少了一點共同面對臨時性的整備應變的無縫接軌。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a
tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
因為這是涉及大量人命傷亡的原因，所以第一時間其他縣市一定會主動支 援，包括八仙塵爆案例，我們也是會去支援消防力，但這個量要到什麼程度 就是無法完全滿足。（受訪者 B2，35-38）
以當時災害發生時，交通局很希望你們消防局需要什麼我們支援，但是對我 們而言，很期待這事件發生時你可以支援什麼。（受訪者 B2，55-56）
日式防災體制也是有補強災害緊急應變第一線的作為，如將中央政府部會的人員 納入前進協調所，來與第一線地方政府救災單位，直接於災害現場面對面的協調救災 事務，能夠立即出面幫忙地方政府協調及調度任何事務。
貳、 美式風格的協力概念
美式風格的協力運轉概念，是災害件事發生時，有能力協助處理災害的機關能 量。通通納入面對災害，一併相互溝通協調處理，綜合運作災害事務。在臺灣的體制，
也是在八掌溪事件後，所有的機關都軟化僵固性，只要中央政府調度，都需接受指示 前往救災。而在 921 大地震之後，民間救災資源納入運作，再透過歷經八八風災，從 中央政府、地方政府及鄉鎮市區公所，設置災害防救辦公室執行各地方災害事務，以 協助地方政府最前線區級災害應變中心的運作。因此在本次基隆河空難當中，海軍水 下作業大隊、民間潛水團體及各縣市地方政府機關，均主動協助本次空難需要的任務 工作項目。
對於災害發生時，如果地方政府災害應變中心力有未逮之處，透過中央政府災害 應變中心的協力，找尋所需要的救災機具，調度所欠缺的救災人員。由地方政府提供 搜救計畫，由國家搜救中心來協助調度，以提供第一線前進指揮所的需求，各政府部 門事先有整備所需救災資源的概念，以備災害來時能夠即時投入災害應變。這個災害 應變中心的概念，就是從美國的防災體制中學習而來，主要是以資源配置，訊息處理 等，幫助各階級領導者能夠獲得正確資訊可供決策及運作。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a
tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
如果大家對於空難事件，都能想好需要那些東西備妥救災，因此我們修好空 難救災編組，只是需要什麼就能將這些編組要求進駐馬上投入資源救災，所 以平時編組時這些單位就要作好準備。（受訪者 B2，58-60）
民間團體組織也是富含整備、應變及災害復原的概念。民間慈善團體組織為了面 對大量災民，也是事前研發了儲置食品，當災害來臨時，能立即供應大眾填飽肚子，
甚至發展到社區化的途徑，以健全地方社區的救災根基。這些都是政府腳步尚未走到 的地步，民間團體組織已經走在前面。
因為我們落實社區志工，如同我們板橋這邊煮便當會比較方便，我們聯絡這 個地方由這個地方提供熱食，就近汐止、南港社區到場來協助提供，由各功 能組承擔，我們也有現場服務中心負責人統籌協助，我們的 SOP 就有分工，
總務就負責調度物資，生活組的就負責茶水點心的安排，香積組就負責熱食 的提供，那後勤中心就在東區會所，我就會坐鎮在那邊。（受訪者 E3，25-29）
在美國僅紅十字會及救世軍，被認同為救災組織外協助災難應變，這部分與我們 的防災體制架構，納編協助救助災害是相同的概念。美國的民間團體組織，也與臺灣 防災體制一樣不被納入，但救人無國界同樣奉獻提供賑災事務，因此在美國國家級及 州級會有個平台供 VOAD（Voluntary Organizations Active in Disaster），供民間團體組 織參與 FEMA 相關活動。團隊宗旨的組成就會影響協力部門是否納入救災組織當中，
然國家不會阻止這些民間團體組織協助災民安定人心的事務，而是提供另外一個平台 讓各式組織自行參與協力合作。雖然我國沒有這個平台，但是民間團體組織已經有自 己的合作默契存在，當以救人為宗旨的團隊結束任務告一段落後，會將涉及災害重建 的部分，主動移給另一個以此為宗旨的民間團體組織，來接手協助復原工作事宜。
在美國除了紅十字會及救世軍外，沒有一個組織會被認為救災伙伴，所以在 美國出現小型民間組織針對賑災成立 VOAD（Voluntary Organizations Active
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a
tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
in Disaster），VOAD 有國家級及州級，各個救災組織在那個平台，那 VOAD 會參加 FEMA 活動。（受訪者 E2，109-112）
我們就接手給我們的夥伴聯盟，給其他慈善團體另外一環，你公部門作的到 這樣嗎？（受訪者 E1，30-31）
參、 臺灣本土文化思考模式
在臺灣政府有著「地方能作，中央不作，民間能作，政府不作」的概念，當然主 要還是考量財政能力。防災體制的運作上也是保有同樣的思維，有所謂「中央支援，
地方負責」的趨向。而運作許久之後，中央政府與地方政府的官員也有著相同的共識，
主要還是有地方政府來執行及面對課責，中央政府就在旁協力調度所需的救災資源，
以供地方政府來使用。災因管理的模式，也為臺灣防災上帶來一些混亂的設計，確實 無法用一定的邏輯思考防災架構。另外對於特殊災害，仍需由中央來主導會比較有著 力點，如核災、疫災等具有跨縣市性質及專業性質等，不是地方政府有能力可處理的。
飛機是屬航空公司，主管是民航局，發生事情當然也會去處理，而我們的空 難災害防救體制架構有點亂，如飛機掉在場內是由民航局負責，場外就是地 方政府負責，某種程度我是支持「中央支援，地方負責」，但是某種程度上
飛機是屬航空公司，主管是民航局，發生事情當然也會去處理，而我們的空 難災害防救體制架構有點亂，如飛機掉在場內是由民航局負責，場外就是地 方政府負責，某種程度我是支持「中央支援，地方負責」，但是某種程度上