第五章 結論
第一節 研究發現
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l C h engchi U ni ve rs it y 第五章 結論
由研究問題及研究議題發展，以文獻分析法、比較分析法及個案分析等研究方法 探討文獻，透過研究設計後進行深度訪談，進以綜合分析，發現出新的觀點及實務建 議，作為未來防災體制在設計及運作上。另外說明可延續本研究，日後建議作為延伸 研究的途徑。
第一節 研究發現
壹、 現今災害防救體制所形成的困境 一、 防災體制部分設計不良
平時從中央政府到地方政府各部門各忙各的一般性業務，對於防救災業務似乎還 只是法令分工，加上公務文化課責效應，讓大家守住自己的本分，不敢冒進深怕一個 不小心就惹禍上身。因此，從制度面可以瞭解本次個案空難防災機制混亂之處，在於 救災主管機關災因分責規劃，如同一個偌大的籃球場上，僅有籃框大小的圓圈（機場 內）是中央政府自己負責主管，其它範圍（機場外）是地方政府負責，然當飛機真的 掉落在機場內地方政府就不需派員救人嗎？所以太著重於災害類型分工制度，也會出 現一些令人摸不著頭緒架構設計。從實務面可以知道目前防災體制，已具體明文設計 每個業務主管機關所需作的事，及相關需互助協力的業務主管機關，然災害發生時，
知道自己所要協助的角色功能意義似乎仍是一知半解。
二、 行政上缺乏量測救災能量的工具
救災資源管理系統，目前在我國防災體制中已著手使用，掌握防救災能量狀況。
在災害類型管理基礎上，中央政府與地方政府卻缺乏量測災害發生時所需救災能量工 具。從本次個案中可以清楚瞭解，中央政府資訊傳遞速度，在地方政府認知上是不夠
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同情境所需基礎救災能量是多少，地方政府也因缺乏此類救災經驗，所以也不清楚需 要出動多少救災能量才足夠，衍生出一種越多越好的迷失。當能夠正確量測最低救災 能量時，就能依災害需求調整所需的救災能量。
貳、 跨域領導者如何配置調度動員民間團體組織
一個調度防救災能量各層跨域領導者，需從三個面向下手。第一就是平時民間團 體組織互動作法，對於一個缺乏經費及需要培植訓練資源，可由此方式要求納入政府 管理，建立起共同救災語言及默契；其次對於自己自足的民間團體組織有其宗旨作 法，那就建立一個溝通管道瞭解彼此需求，彼此透過合作演習或溝通平台，凝聚彼此 共識降低志工失靈可能性；第三有關民間企業等私部門主動提供後勤物資協助，政府 應能瞭解其所提供性質及項目，作出整體性規劃，以推波助瀾作法，讓民間企業能真 正有舞台貢獻一己之力。因此，在此基礎上，才能再談跨域領導者要如何配置民間救 災能量資源。當這些前置作業都能順利完成，政府就能知道全國有多少救災能量，受 災地方政府有那些災害救助需求，可以動員輪替的有那些，對於長期救災而言，建立 後勤物資的管理平台，以供領導者統籌協助分配物資至每個需求不同的地方，這樣才 能讓民間力量最大邊際化。
參、 彈性網絡關係建立及防災體制人員如何應變
從上而下建立起彈性公私協力關係，才能由下而上讓防救災人員有能緊急應變思 維。公部門不管任何層級部門，均應省思自己部門防救災所規劃 SOP，是否能夠符合 時空背景。災害發生時事前建立方針及細節性程序，例行性行政事務建立 SOP 檢核 表，這對任何新手防救災人員都可以按部就班不急不徐完成，但對於緊急突發臨時性 應變事務，應該是以人命安全考量為方針，在這底限上任由作出當下最正確的作法。
當這個概念形成，就可以解開防災體制人員應變機制。另外公私部門協力問題應回到 尊重受災地方政府溝通討論下所作決策，畢竟受災地方政府就是負責當然侯選人，所
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以從中央到地方甚至民間等，雖然給予彼此充份討論空間，但救災仍有時效性，因此 還需交由領導者在最短時間作出最大利益化決策。
肆、 民間團體組織有何政府值得學習之處
政府可以透過彼此接觸交流之下，瞭解民間團體組織是如何能快速反應，物資總 是迅速補充到位，原來就是先執行後補程序的信任機制。這個機制設計讓民間團體組 織永遠令人感到效率極佳，在無給職條件下，救災效能不比政府速度慢到多少，還能 從頭到尾自討腰包。因此，不僅是制度上的設計是值得政府部門學習，就連一個態度 也是值得敬佩。
伍、 補充公私協力理論觀點 一、公私協力透過省思可以作更好
每一場災害事故後的「檢視」，主要用意不應該是著重於追究責任，因為這樣子 只會掩蓋真因事實，反而成了主政者的逆向選擇及道德危機，對於每一次的災害能獲 得更正確的防災體制修正指標。因此必需摸著自我良心，問問自己再給自己一次機 會，在同一個時空地點，氣侯溫度背景因素及同樣的救災能量，可否將災害防救的成 效作的更好。
透過本次個案的訪談結論當中，可以知道每一位利害關係人在訪談題目內省思反 射出內心，表達災害防救體制的溝通協調可以再好一些。同時換個角度思考打破防災 體制的框架，中央政府認為自己在前進協調所的功能其實可以作的更好，地方政府對 於中央在設立前進協調所功能的認知上，似乎與防災架構運作上不相符，認為中央政 府並不是很瞭解這協調所的意義。因此，災因管理體制下的防災體系，我們所有的公 部門應該要去掌握防災體制的本意，以及防災體制上所需扮演的角色，如何在災害發 生的緊急情況下，提供最好的資源及協調，讓整個運作上能順暢些。在發生空難之前，
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地方政府是有災害演練過，惟情境假設與實際災害有些許的落差，這落差就是受限在 推演當中框架式思考造成，所以因盡可能貼近任何實際狀況，降低真實災害發生後，
短暫的混亂情形發生。
對於民間團體組織的功能，有存在之必要，只是扮演的角色非顯而易見。中央政 府交通部官員表示，在馬來西亞航空 MH17 事故後，國際規範各國政府需主動要求航 空公司協助家屬心靈上的支持與慰問，因此這時就更需要民間團體組織的協助，在省 思未來需要民間宗教力量引進，也思考航空領域的志工團體並未納入結盟的角色當 中，未能將這些資源一併作為救災能量的一小環。
防災體制當中負責前線及市災害應變中心的領導者，對於空難事故是感到陌生的 真實災害，有別以往的演練情境假設的感受，對於真實災害救災能量需求一時之間也 判斷不出來。惟僅靠過往災害搶救突發性臨機應變經驗，及所學的專業搶救元素，來 思考應該如何緊急應變，以在短時間作出迅速的判斷。
大量傷病患的急救處置事後感受，對於醫療團隊而言，過往在急診室處理的病患 的是一個家庭對應一個大體，在運作上從來沒有想過會有多個家庭對於多個大體的困 擾，在家屬認屍的情形下，每開一具大體又是多一次的心裡傷害，對於大體本身也是 不尊重。所以其實可以再思考將大體外的明顯特徵先作上記號，以供家屬確認性別、
年齡、外觀衣物等，再來考慮確認是否將屍袋開啟，這也是醫院端可以在災害防救體 制上協力，進一步主動協助的順手事務。另外對於巨型災害發生時，也可以在未來將 全部的醫療診所及非急救責任醫院一併納入，作為未來救災能量的提升。
民間團體組織有其宗旨功能，在災害當中所扮演的角色當然會與我們一般人員的 觀點上有些許出入，政府部門與 NGOs、NPOs 等團隊在共同面對災害事故溝通協調。
雖然所有公私部門均一致認同災害現場，仍需聽命資源分配的領導者決策，然在災害 現場決策前的討論，應該是以溝通彼此專業及見解，取出共識可行觀點及意見，再由 領導者果斷決策採行。當主政地方政府決策後，所有參與救災人員均聽命相關指示，
以利搶救效能。
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二、公私協力 SOP 在緊急狀態下不是萬靈丹
災害發生前，討論災害所需要的 SOP，往往是在一般的心境之下研究探討。因此，
平時心境下討論許多救災事務，當然易認為是有機會可行，也期待如機器人一般按照 步驟流程來實施，反而因為坐在室內無壓力的空間討論議題，容易忽略救災當中高張 力無法縝密思考每一流程。加上災害是瞬息萬變也隨著時間轉變及擴大複合性，需即 時改變執行處置災害的戰略。另外因為每個縣市有其製作 SOP 背景角度思考，所設 計出的 SOP 並不適用別縣市上。因此，當在作同一件事務時，就會產生戰術或戰技 實施上的異同，惟一解套的方式就是災害現場的立即性溝通討論，及信任彼此專業技 能，尊重當地縣市的領導者決策意見及指示來依循。SOP 的功能也不應該是無限上 綱，其角色應該是元素性架構設計，針對人命安全的制約，實施危險技術的約束，以 保障救助人員與受災人員生命財產，最大利益化的考量來研擬 SOP 設計。否則易束 之高閣不易遵守及實行，虛應僅為 SOP 而設計 SOP，影響領導者及執行者緊急應變 效能，造成後勤補充物資的效率不張，往往不如民間團體組織的快速反應。
三、公私協力的關係應該是結盟與學習
NGOs 本身扮演的角色就有監督政府運作的功能，督促政府實質運作成效。對於 無需經費依賴政府的民間團體組織，本身強調組織宗旨核心價值，能夠自給自足的團 體組織，強迫其一併納入政府登記管制不是唯一選項，救人本來就是民間團體組織的
NGOs 本身扮演的角色就有監督政府運作的功能，督促政府實質運作成效。對於 無需經費依賴政府的民間團體組織，本身強調組織宗旨核心價值，能夠自給自足的團 體組織，強迫其一併納入政府登記管制不是唯一選項，救人本來就是民間團體組織的