防災體制困境解析

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第二節 防災體制困境解析

分析我國防災體制的問題，分別以本位主義意識、各單位通訊硬體不通、即時資 訊不清，加以正巧每年定期安排跨部門演練，才能夠在這次順利找到彼此窗口來對應 各項災害的需求。同時也以這次個案來破除過往只要災害只要人多的觀念迷失，另從 救災混亂的過程中，瞭解混亂所帶來的遲滯救災效能，對應合作無間的雙北市救災經 驗節奏，但好運的天時、地利及人和應該作為優勢的學習，劣勢應作為改進的依據。

壹、 本位主義與演練磨合

救災一旦發生，雖然主要工作是人命救助優先，但是因為平時災前政府組織各單 位所辦理的業務的心境，未像救災緊急當下心情，猶如熱鍋上螞蟻一般心急如焚，焦 急救災壓力之下，往往無法好好冷靜思考，易反應出習慣性思考行為。再加上平時顯 少合作經驗，不懂彼此聯繫窗口，搶快救援有時適得其反，無法得到更好的救援節奏。

地方政府為了搶救在水中受困人員，急著想將飛機吊掛上來，找尋水中的失蹤者，因 而想到圍堵水路方式，在意見溝通上中央專業單位就明顯給了拒絕，這不僅是工程時 間需耗費數週，也將造成河水更為混濁，增加搜救行動難度。另外上游水源的截斷也 是一大問題，所以在溝通上，出發點都是搶快，但著急成不了大事。因此，在本位主 義的思考方式下，就容易起衝突。

現場都是由地方政府執行搜救任務，在吊飛機是涉飛安會要同意，這過程協 調過程中有些困難，因為飛安會不管搜救問題，是以調查思維為最主要，我 們在應變中心協調請飛安會儘速讓地方政府能快速將飛機吊到地面上。（受 訪者 A1，20-22）

一場災害發生往往動輒得咎，容易從災害事件轉變成政治事件，對於救援當下的 救災領導者所需承受的壓力是可見一般。因此政府各部門權管負責災害搶救過程，是 容易從本身的角度思考救災事務，這也是各司職守的過程中，易產生任務競合的磨合

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現象，但無非是希望將本身救災任務順利完成。我們常看舞台劇可以知道每個角色都 有其出場的最精準時間，才能讓整齣戲順利演出，救災當下的情境按照道理，應該也 是能夠如此。惟這往往只有在演習最後一次彩排當中，才能完美的演出。

那這種問題如何克服，即是透過平時的參與互動，才能真正瞭解彼此的窗口為 何。同時建立彼此業務上的信任基礎，熟悉彼此災難發生時，能於第一時間知道相互 需求，以及知道如何調度救災機具，滿足協力救災能量需求，進而透過這種方法縮短 救災時程，提升救災效能。在 2014 年 11 月，臺北市政府消防局第三救災救護大隊與 交通部民用航空局松山機場配合演練，所以對於本次 0204 基隆河空難，能夠如此快 速反應掌握相關救災單位之通訊窗口，是有賴每年平時的演練，讓彼此的介地隔閡降 低，達到跨部門溝通協調的效果。

這還是透過演練，多演練就會讓不同單位的人知道彼此熟悉工作內容及認識 彼此，那這個認識就是透過演練，或者其他方式在救災工作上會需要彼此互 動之關係，以利未來災害發生時，能夠第一時間找到需要的人及窗口來解決 問題所需。如同市災害應變中心開設，久了就知道彼此，如 202 指揮部的指 揮官你知道他是誰，就能夠很快打給他們。（受訪者 B1，95-99）

這次空難災害在地方政府機關間，沒有互推工作責任狀況，主要原因是無預期空 難的發生及沒有合作經驗。加上飛機內明顯有人命傷亡，因此所有機關盡全力協助所 需資源。有趣的是颱風合作豐富經驗知道自己要作到什麼程度，反而心有介地預期性 想要推事心態產生。

市政府所有機關預期災害的狀況是很嚴重的，所以沒有這種互推現象，但對於颱 風這種災害，心存災害的影響嚴重性，才會有這種問題，然又因為颱風災害次數 頻繁，所以相當瞭解自己的工作事務。（受訪者 B2，45-47）

綜此，合作有合作的程效，然卻也因常年嫺熟自身本身應作事務，成效有時因過 於熟悉災害而產生本位主義的「門檻」。

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貳、 硬體不通但軟體嵌合

臺北市位處於新北市中央，是由新北市將臺北市包圍起來，雖然平時救災所用的 無線電是無法相通。惟在平時已經有許多的救災經驗累積出「救災默契」，在位處兩 市之間的空難合作，因常年共同救災經驗，建立良善合作信任基礎，救災觀念較無明 顯意見分歧，尊重彼此主政轄區救災戰略。另外臺灣的消防救災體制所產生的救災人 員，均來自警察大學消防系與警專消防安全科為主要管道，所以對於救災所學專業及 術語大同小異，使用的救災元素如出一轍，對於救災所需時間有別於一般公私部門，

磨合緊急救災時效明顯較短一些。還有在於修正防災體制相較健全後，從中央政府到 地方政府，再到鄉鎮市區公所，均設置協辦防災業務人員，對於救災意識已有別以往，

無法貫串至最前線地方鄉鎮市區。因此，公部門在面對處理救災事務，都已能在啟動 後自行運轉。

臺北市及新北市有太多合作經驗，那新北市升格，我們借重很多臺北市的同 仁來到新北市，我們認為臺北市也是我們的家，初期的掌握會不熟悉，不能 說競合，一般狀況都會發生，因為彼此不熟悉，我們也不知道這樣作對方能 不能接受。（受訪者 C1，79-81）

跨縣市支援的領導者，需要將自己的救災能量，與接受指定工作搞清楚，並且能 夠接納彼此意見，分擔所能負荷任務項目，劃定救災責任區，這樣子也能夠避免重覆 資源分配。最重要的還是尊重主政縣市的意見，以把握分際的拿捏適當，更能降低救 災方式不同產生的誤解，支援的縣市將領導者層級，提升到受災縣市領導者層級。這 樣在意見溝通當下，就能立即決定所要執行項目，縮短決策時效，以提升救災效能。

一般經過溝通後，還是會尊重當地指揮官，現場調度總指揮官是交通局，那 交通局會尊重消防局的意見，當然現場是以消防局局長作第一線的指揮官，

新北市由副局長以上的層級不太會有太大的問題，因為這樣子不是不尊重的 問題，這是決定性的問題，不用再請示，當然就要守在那邊。（受訪者 C1，

65-69）

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每個人受訓的方式不一定相同，所以拿取證照或資格的結果必然不一樣，唯有在 救災當下，放下彼此的救災專業自信，尊重彼此的救災方式，過程中討論彼此救災搶 救作為，就能夠會救災成效加分。

參、 即時資訊不清與現場短暫混亂

災害資訊正確性，決定救災能量的大小及災害應變中心開設所面對災害應變的層 級。但災害發生時，也最難在最短的時間內掌握正確訊息，精準派遣救災需求設備。

參與救災過程當中，救災經驗豐富的人聆聽無線電就能夠大概知道災害當下狀況，資 訊正確性，還是要靠救災救護指揮中心，其相當於「人的耳朵」，而救災人員則如同

「人的眼睛」，到災害現場才能配合正確判讀。緊急情況的混亂是會增加判斷所需的 時間，因此一直無法在第一時間確認正確的資訊，也就無法回報救災救護指揮中心。

災害現場所需加派裝備器材類型，相對就會形成遲滯效應，延遲所需精準的救災能量 及影響高階救災領導者決定是否前往災害現場。

一開始的搶救資訊有一點亂，一下子說小型飛機，一下子說輕航機，我只知 道地點距離二大較近，到了大直分隊我打電話確認是民航機摔下來，我就決 定要去災害現場，這與救災經驗有關，記得當時東星大樓倒塌時，我們是一 個大隊處理一個面，所以我認為如果是民航機，緊急狀態不是當下一個大隊 的救災能量可以處理的。（受訪者 B1，2-6）

現場資訊無法精準掌握，中央政府所知道正確資訊也遲未能立即通知地方政府，

緊急啟動災害防救體制的運轉，迄災害人員到達現場確認後，才再派遣大量救災能量 前往。這段時間或許不長幾分鐘，但衍生的延遲效果卻相當的顯著，反應出數十個小 時的混亂，但災害緊急搶救就是分秒必爭，報案者當下如果能壓抑腎上腺素的刺激，

冷靜指引正確訊息給救災救護指揮中心，或許能縮短爭取更正確的救災能量派遣。

當時災害發生訊息是不明的，第一時間飛機的機種、人數等資訊是不能夠確 認的，但是我們研判是大量傷病患，因此我們立即通報成立災害應變中心，

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然中央政府可以通報成立更快速更明確，因為當時復興航空飛機在銀幕消 息，其實就能夠研判是有狀況的，中央就能夠作一個啟動機制（成立災害應 變中心）。（受訪者 B2，3-6）

中央政府的一個簡單的通訊機制，如能與地方政府建立起直通橋樑，或許就能讓 災害的救災效能更快提升，多救幾條在水中生死交關的機會，緊急災害應變就是在搶 時間，雖然每一個動作都是小小的環節，但這些環節的累積，將決定災害的品質。

肆、人力動員會隨時間及災害需求而改變

以往會覺得救災人員越多越好，這句話只說對了一半，它指的是一開始需要大能 量的救援行動及機具等，但隨著時間需求遞減，慢慢的就不需要投入大批人力於災害 現場，而是看災害內容需求，決定所需投入災害搶救能量類型。不可否認，一般災害

以往會覺得救災人員越多越好，這句話只說對了一半，它指的是一開始需要大能 量的救援行動及機具等，但隨著時間需求遞減，慢慢的就不需要投入大批人力於災害 現場，而是看災害內容需求，決定所需投入災害搶救能量類型。不可否認，一般災害