研究目的與問題

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本身的問題，還是政府在協力方面出了問題造成志願失靈（voluntary failure）也是本 次研究動機。

我國現今災害防救體制，從日式救災體制影響，漸趨參考美式災害防救體制的運 作，各縣市依照災害防救法修訂相關災害管理（emergency management）規範，使地 方政府執行災害防救事件應變 時 ，能有一套標準作業流程 （Standard Operating Procedure，SOP）。Chang and Li（2012：47）說明 SOP 需要所有規則來考量大量災 害，然這套 SOP 有了制度卻缺乏彈性，有了依循方針卻未見效率，政府整體回應能 力在初期表現遠不及企業組織或 NPOs，顯示政府對危機或重大災難缺乏一套簡易行 政程序作為與經驗（江明修、陳秋政、朱淳妤、林渙笙，2011：11）。綜此，本次研 究動機為參照非政府組織（Non-Governmental Organizations，NGOs），或 NPOs 等單 位作法提供政府的省思。

第二節 研究目的與問題

壹、研究目的

飛機墜落河面第一時間，主要為中央及地方政府啟動災害緊急應變機制，同時引 進外縣市、國軍、民間救難組織等救援能量。另雙北市政府討論水門破門引進大型吊 車進入事件，如何在最前線交互討論以正式溝通，或非正式心理契約作為組織間協力 爭端解決機制。信任是參與者對彼此承諾基礎，相信彼此不會犧牲對方而成就自我的 投機行為，但對於信任不易短時間形成，因此建立互相信賴成為一個重要資源即社會 資本，其可減少協力過程的交易成本，也可以創造非正式聯繫管道，以彌補正式制度 不足之處。透過現行災害防救體制，分析中央與地方府際跨域治理關係，進而再瞭解 臺灣、日本、美國彼此發展差異性及發掘防災體制共同點，再由本個案瞭解中央地方 政府災害防救體制運作之困境之處，以作為未來災害防救體制先見之明。

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江明修等人（2011：10）說明面對大型災難之際，公民社會透過由下而上運作模 式，有助災難控制與救援，主要是公民社會非中心化基層組織，相較於政府單位中心 化組織，更能對變化迅速環境作出反應。NGOs 或 NPOs 在寒冷環境下，如何打破如 公務部門採購之 SOP，最快時間將民間團體裝備、器材、人力、物資等，送到災害現 場供應災害現場救災工作人員，補充輪替救災能量不足。王秀燕（2010：16）指出公 私部門第一線人員為救災與災害重建之主力軍，平時建立良好合作機制，在災害發生 時才能運作順暢，同時藉由對此個案研究，探討組織公私協力成功及失敗原因為何？

參酌過去學者所提出理論及相關防災協研究，加以分析理論是否能解釋災害防救體制 部門運作過程協力不足之處，或此個案能給予理論帶來新的觀點得以補充之。民間企 業主動投入救災協助行列，不管是救災或後勤協助，政府如何平時整合成為社會資 本，災害發生時能立即投入應變災害狀況，救災指揮官如何能跨部門協調，將資源配 置在適當的地方，避免緊急應變時資源重疊的情形再次發生。

災害現場以非典型救災設備等通訊設備，將現場照片及相關內容，以 Line 通訊 社群軟體第一時間傳回首長組群，同時提供臺北市政府災害應變中心，更為明確的現 場資訊，作為災害決策分析之功能。有別於以往是架設攝影設備，再由網路傳輸至災 害應變中心，透過此次救災行動，立即建立起如同市災害應變中心眼睛功能，扮演災 害防救體制新興功能作用，也同時發展出手機視訊功能，能夠立即救災的應用軟體，

成為救災選項之一。如何能讓此類似觀點，在公部門中解開現行僵化的法令制度，學 習在危機當中，如何以不同思維解開僵化的 SOP，或者從私部門民間組織運作的功能 裡學習其優點。

綜上觀點，本研究欲探討之目的如下：

一、透過個案瞭解中央與政府、地方與地方政府之間，災害應變跨域治理情形及困境。

二、瞭解民間志工團體與政府之間，災害應變協力成功及失敗之處原因，跨域領導者 對於社會資本緊急應變的適當配置。

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三、在體制充滿制度的規範下，透過個案執行者如何解開緊急時自我僵化思維，抑或 私部門運作方式有何可以作為政府模範，適時解開 SOP 所產生困境。

貳、 研究問題

本個案研究（case study）民間團體包含 NGOs、NPOs 及民間企業等，不管是透 過 公 部 門 通 知 協 助 救 災 ， 又 或 者 觀 看 新 聞 傳 播 媒 體 得 知 後 ， 產 生 集 體 行 動

（collaborative action），進而形成公私協力（Public-Private Partnerships），協力治理轉 變利害關係人的決策所有權（ownership）再從代理到集體行動。Ostrom(1998：12-13) 研究發現成功集體行動(collective action)，核心關係主要先透過信任的建立，當信任 的程度越高，轉向互惠及信譽正向循環越強，合作的層次越高，因此就能創造出共同 的利益網絡。政府與人民生產公共財貨合產，在特定條件會比政府獨自生產更有效，

生產投入來源可能來自公部門（如政府機關），或私部門（如個人、NGOs、NPOs 或 是私人企業）等，在公私部門間提供生產投入應不具高度替代性，而應具有互補性（湯 京平，2001：10-11）。

民間團體供給能量速度，遠遠超越所有災害防救體制政府部門，民間救難組織或 其他縣市支援救災政府單位團隊協助救援行動，大大提升救災效能，民間組織扮演第 一線不可或缺即時救援團隊，是政府救災工作上執行與推動夥伴，也是動員與資源連 結的優勢（王仕圖、許慧麗，2010：246）。依此個案狀況來瞭解我國建立一套災害防 救體制依照其 SOP 運轉上，在重大災害發生運作時所產生僵化現象，如何從緊急應 變跨部門公私協力中學習，以及從救災當中學習如何決定解開 SOP 執行救災任務。

藉由探討緊急應變之公私協力、跨域治理及救災當下抉擇 SOP 鬆綁，作為未來 重大災害發生運作災害防救體制能提昇救災成效參考，並依照研究目的來擬訂本研究 問題如下：

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第一，分析我國現行災害防救體制的形成過程，同時比較美、日二國的體制上異同及 發展的過程，加以探討我國體制運作上中央與地方政府、地方政府與地方政府及市府 組織內部，在現今災害防救體制下所形成協調困境？

第二，經由此案的經歷，發現我國災害防救體制設計，似能讓緊急應變之公私網絡協 力大多數能有效運用，透過分析其成功或失敗之處，尤其是在第三部門的自主性協助 下，動員資源之社會資本研究如何更有效方法，作為跨域管理者適當調配運用於未來 災害之建議。

第三，現行災害防救體制相關所規範 SOP 後背意涵，往往思考到人命安全及法令束 縛等，救災人員在危機第一時間的反應作法會不同於 SOP 規範，分析緊急當下人員 如何應變，瞭解關鍵於人員生命安全的決定及處置時效性？

第四、如何透過學習私部門之運作模式，模範移轉其精髓，藉以提供公部門在眾多 SOP 之條件，能夠運作的更有效能？