第二章 文獻探討
第二節 跨域治理理論
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第二節 跨域治理理論
1970 年至 1980 年之間，民眾對於政府及行政體系信任度大幅下降，不信任政府 及公共服務可以帶來安心給人民真實協助，直到 20 世紀末，以政策及管理失敗觀點 看公共組織和不信任政府人員危機（Vigoda-Gadot，2003：9-10）。因此，無法任由單 一政府部門機關獨自處理災害事務，需涉及多個機關或組織，使得複合型災害多重議 題公共政策朝向跨部門治理等面向，同時需要民間團體和其它政府部門協力關係，對 此而言，國家確實需要新「全災害管理途徑」，借鏡美國之災害防救體制概念走向跨 機關合作治理及協力夥伴等關係。
壹、 跨域治理意涵
「跨域」是指連結中央、地方二個層級之科層體制，可以突破中央與地方、地方 與地方、地方與民間社會等疆界，因此當跨進私部門（公民或第三部門）時，因無科 層體制的繁雜冗長公務程序優勢與其結合，在政策運作上更有彈性。當然私部門在運 作上仍然需有公部門支援，彼此間產生了衝突也需要中央部門出面調解與支持，任何 一個部門都不可能有足夠的資源和知識，獨自解決所有問題，緊急災害事務也是同樣 道理。當災害發生時即啟動災害防救體制的運作，在現今防災體制的設計上，確實經 常必要「跨來越去」，尤其當災害的種類越多樣時，所涉及的部門也就越廣，需要一 同面對處理災害程度也就越深。
「治理」在現今公共政策已不僅是一套制度，強調協調公私部門相關行為者過程 非 支 配 性 及 非 正 式 性 ， 而 是 互 動 關 係 存 在 進 行 ， 治 理 新 形 式 是 從 一 個 單 方 面
（unilateral）轉變為政府與社會共同聚焦的方式處理（Kooiman，1993：35）。治理是 一個過程，治理期間是指一個基本上沒有層級節制治理，使得非政府人員得以參與規 劃執行公共政策（Mayntz，2003：7），一個活躍強大的公民社會，將促使政府重視民 眾需求及迅速回應（鄭錫鍇，2004：2），災害發生當下的情境感受及需求就是藉由公 私部門協力，引進民間力量及擴大公民參與公共事務，以共同解決災害產生的問題，
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因此具備行政轄區界限模糊及公民參與等層次，目的就是達到滿足人民救災需求及解 決複合型災害問題，以建立善良治理。
貳、 跨域治理理論概念
1980 年代公共管理服務，受到一個整合性科層體制層級（intergrated bureaucratic hierarchy），從基礎系統演變為多樣化系統，使地方政府制度結構產生快速轉變，府 際關係為結合權力與資源互賴理論概念。Edward Morse 定義互賴為兩造或多方特定 行為結果，這結果是彼此依賴（Edward Morse，轉述邱亞屏，2006：26），以現今複 合型災害或巨型災害呈現。再加以現今災害防救體制運作，顯少僅由單一機關獨自運 作，指揮官的權力分散或下放至救援等其他單位來決策，或提供救援方案給決策幕僚 作參考方針，健全救災體系權責分配。Kenneth N.Waltz 以「脆弱性」（vulnerability）
定義相互依賴（Kenneth N.Waltz，轉述邱亞屏，2006：26），災害發生往往就是呈現 國家的防災脆弱度，這脆弱度更需要集合大家的力量來協助國家復原。跨部門治理凸 顯出共同體概念，從個人至小區域，地方到國家，甚至國家至全球之間是生活共同體
（江明修等人，2010：151），整合各級政府及民間組織為治理複合體概念，中央與地 方府際關係運作有必要引入合夥機制，以改變彼此的垂直關係，地方與地方水平互動 關係，同時結合私部門等志願組織，強化彼此合作誘因結構。
「跨域管理者」協力公共治理過程中所有參與者，雖未掌握機關最高決策權，卻 扮演承上啟下關鍵角色（曾冠球，2011：11），認為領導者需要正式與非正式權力、
先見之明、整合性、關係及政治技巧等（Bryson、Crosby and Stone，2006：47）。跨 域管理者在災害整備應變時，整合公私部門行動者的資源，必須要瞭解防災知識及知 道要動員相關資源，適時分配資源至適當所需之地方，以能整合所有救災團隊分歧意 見與能力，否則勢必無法運作良善協力關係，在資源分配過程中必然產生干預現象，
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干預將帶來衝突1。對於衝突應視為協力一部分課題，救災參與團隊亦應學會如何解 決衝突與建立共識，如衝突未解決，將直接影響救災民間組織人際互動。對參與救災 組織而言，現階段有形為破壞志工價值信念、熱情效益成果及當下情緒，未來無形傷 害則為志工組織承諾之參與意願（曾星明，2008：13），形成志願失靈，非營利組織 發 展 失 靈 時 ， 政 府 應 協 助 改 善 失 靈 情 形 ， 其 有 四 類 型 ， 分 別 為 ： 慈 善 不 足 性
（Philanthropic Insufficiency）、慈善獨有性（Philanthropic Particularism）、慈善父權性
（Philanthropic Paternalism）及慈善業餘性（Philanthropic Amateurism）等（Salamon，
1987：38-42）。
參、 跨域治理的模型
跨部門協力是假定且不斷增加，用來作為許多最困難的公共問題挑戰，特別是跨 部門協力不是萬靈丹，因為部分協力是無法預期且有危險性（Bryson、Crosby and Stone，2006：44）。因此，在協力過程中需要初步協議、建立信任、合法性、領導、
衝突及計畫等方針。
在 Bryson、Crosby and Stone 跨部門協力架構圖（如圖 2-2 所示），包含初始環境、
過程面向、結構及治理面向、偶發事件及限制、結果與課責等。說明組織合作的架構，
其中「偶發事件及限制」影響因素，是跨域部門治理解決紛爭重要實務。
1 有關組織衝突研究，關於組織內外、組織之間的衝突是一重要實務議題，分析研究指出，衝突包含 衝突原因、衝突類型、衝突類型、衝突過程及衝突解決等面向，有助瞭解組織內或組織間的問題，
從「組織政治學現象」作解釋，運用權力或影響力化解組織內外關係所遭遇的衝突與不確定情形，
成為一個必然現象。（江明修等人，2010：148）
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圖 2-2 跨部門協力架構
資料來源：Bryson、Croby and Stone（2006：45）
一、 初始環境
在工作中組織之間關係就是直接連接環境，必須參與其他組織共同運作，因此必 然增加環境複雜性，迫使組織間減少其不確性及增加穩定性。
部門失靈為單一部門解決問題失敗，所以需要跨部門出現依賴不一樣的力量如利 益團體、公部門、非營利部門等，解決失敗的問題，創造公共價值，從美、日及臺灣 的重大災害，就可以知道非單一部門之力得以完成。
直接前情指力量發起人引發重要公共問題的注意，對問題定義有共識，存在網絡 中關係較可達到協力成功，民間團隊組織在許多重大災害中，扮演相關重要成功角 色，因此，政府部門如果能與其他部門主動接軌即能提昇救災效能。
二、 過程
Kapucu & Garayev（2011：371）認為救災過程當中，不外乎情況緊急、時間壓 力、不確定性及複合型情況等，這些條件將對救災團隊形成負面影響，而這影響將
初始環境 一般環境 部門失靈 直接前情
正式和非正式 過程 結構與治理 正式和非正式
偶發事件與限制 協力類型 不平衡權力 競爭制度邏輯
結果與課責
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是整個協力過程。因此重要關鍵是救災團隊對於緊迫狀況，能有一個合作及彈性的 應變，在協力過程中需要正式協商及非正式協議，救災過程充滿標準作業流程，倘 時刻都需作在桌子前正式討論戰略或戰術，似乎又不適合於救災最前線人員的緊迫 運作方式，學習救災技能的養成過程也不盡相同，救災的技能看法相對的也會有所 落差，故在救災當下亦需透過非正式的協議找到共識來處理災害狀況。
三、 結構與治理
陳秋政、梁筑雅（2009：2-4）指出災後大環境動盪造成部門失靈，在救災過程 及治理結構方面，都是正式與非正式並存現象。許多新生非正式部門成員，基於社會 性與自助動機持續投入救援行動，這為跨部門協力之擴張架構概念（Bryson、Crosby and Stone，2006：45）。
四、 偶發事件與限制
偶發事件與限制有三個因素，分別為：協力種類、權力不平衡及競爭制度性邏輯。
以救災時資源需要相互協助使用，甚至是開口契約的調度運作，將加以解決災害產生 的救助問題，或者提供救災相關後勤服務等傳遞；Huxham and Vangen（2005）定義 權力不平衡是協力關係為一種資源不信任和威脅到效率，夥伴很難對分享目的同意 (Bryson, Crosby &b Stone ，2006：50)。救災前線指揮官即是扮演跨域管理者角色，
需要解決資源配置等問題，另救災過程中無形會產生救災團隊搶救的功利意識，將轉 變救人初衷本意時所想要達成結果。
五、 結果與課責
「公共價值」是正在建立的點，認為跨部門協力維持應該要公共價值的生產
（Bryson, Crosby & b Stone，2006：51）。基於個人、組織自我利益及組織特質應想辦 法使其最小化，克服及補償組織弱點較可能創造公共價值。第一層次影響屬協力過程 直接結果，這結果包含社會建立、智慧、政治資本、高品質共識、創新策略。第二層 次影響為會發生在協力進行中，這包含新夥伴、協調、共同行動、共同學習擴大超出
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合作範圍。第三層次是需要一些時間才能明白，如新協力，更多共同進化及較少夥伴 破壞性突衝，以處理公共問題及新模式的交流。
協力對課責是一個特別複雜議題，因為它很難分清合作是什麼事情及為什麼合 作，這關係在合作及原本組織是深奧。救災過程當中，也許主政救災單位是需負責人 命救助成敗之政治或事務責任，惟民間救災團隊進入協助救災過程當中，所產生的疏 失或與公務部門銜接上不當所形成課責問題，難以直接斷定結果。