第四章 綜合分析
第六節 我國災害防救體制協力剖析
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第六節 我國災害防救體制協力剖析
分析臺灣防災混合體制、防災體制困境解析、領導者影響協力關係、SOP 彈性 需求與剛性迷失及民間團體組織模範學習等各段落後，綜合文獻分析及空難個案分 析。總結出我國災害防救體制組織協力之關係，以呼應連貫原先研究架構，找出我 國災因防災體制主體運作模式與功能管理模式並進，朝全災害管理的途徑前進。
壹、 災害防救主體角色扮演
經由綜合分析我國災害防救體制，可以剖析出災害類型主體角色分為中央政府、
地方政府及其所屬地方自治團體、支援受災地方政府的公部門、支援受災地方政府的 私部門（概括非政府組織、非營利組織及民間企業等）。災害防救主要功能迄今慢慢 轉型至「中央支援，地方負責」任務分工責任分制的途徑，由地方政府負責第一線面 對災害的執行搶救責任，由中央部會位階角色定位盡全力調動全臺資源協助地方災害 的援助責任。當然在這角色扮演當中，以部分特殊災害而言，中央的角色不僅是支援，
甚至還需由其主導災害的防救災事務，與跨地方政府共同分工執行，屬災害類型所涉 災害地域範圍性及部會功能統一調度指揮性等，如：疫災、核災等，但一般災害整體 而言，仍可適用我國災害防救體制協力，主體角色功能如下：
一、 中央政府
平時中央政府需未雨調繆，主導災害防救規劃事務。聯結地方政府共同執行減 災、整備、應變及復原重建等外，中央各部會於災害發生時，應就災害類型選擇主導 災害應變事務的中央災害防救業務主管機關主政，再由災害防救辦公室、中央災害防 救業務主管機關及中央災害應變中心幕僚單位等，共同面對災害統籌協調，協助地方 政府救災能量不足之需求。分批分時段輪替調度全臺災害防救能量，共同面對災害應 變及復原等工作事宜。
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平時就中央政府各部會原本已加入所屬服務志工，可培植防救災意識，以加入防 救災相關演習，加深瞭解志工所屬各部會防救災運作基礎，以建立防救災宣導及應變 志工，成為各部會防救災事務推動的助力。當災害發生時，能夠擔任各部會防災行政 助手，提昇救災能量之應用與輪替，以作長期抗災的準備。
中央政府對於全國各界民間團體組織之間關係，應以結盟與整合同步併行，對於 有需要政府補助經費及組織缺乏培訓資源的民間團體組織，能夠給予適時輔導，同時 納入成為我國防救災的社會資本。另外對於經費自給自足民間團體組織，領導者應本 於厚實我國防救災能量想法，與這些組織建立起良好協力伙伴互動關係，平時共同參 與救災演練或溝通防救災事務機制。當災害發生時，能夠於建立平時信任及瞭解彼此 能量基礎上，分配適當工作任務，來補充我國災害防救能量。
二、 地方政府
地方政府為第一線面對災害處理，領導者不管是以政治為起點，或救人命為初衷 等意識形態問題，均應能迅速掌握救災正確資訊，將訊息投給防救災公私部門，以讓 所有團體有充分時間整備相關救災資源。因此，當災害發生時，能在最短時間提供地 方政府各層級領導者充份救災資源，依序需求順序調度資源，有效將救災資源邊際效 應最大化，分配至合適位置補足救災資源的缺口。
對於平時所建立 SOP 能夠有良好彈性規劃，以共同面對災害應變處理時，能有 一套良好互動機制，才能夠讓彼此協力網絡關係更有效率運轉防救事務。各災害防救 體制上任何一位運作救災事務人員，面臨災害的處置時，需有一個變通的頭腦處理人 命任務，能在最低安全限度上，作出適宜變通方法，才能夠真正應用於災害需求。這 個變通方法可於日後透過災後省思，分析修正 SOP 規範或方針，以面臨未來災害有 共通的典章，所以體制上的設計及人員操作等，均應能有一彈性機制，以面對瞬息萬 變的災害情境。
地方政府扮演角色，也應未雨綢繆救災能量輪替及補充能量來源，不能永遠假設 救災能量充足。日本、美國過往災害防救機制，就是因為面臨巨型災害後，充分省思
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救災能量僅由政府出面是不足的，仍需軍方出動救災協助處理巨型災害，但終究需要 民間團體組織及社區居民等志工力量來共同面對災害。因此，平時也需培植及結盟民 間團體組織，以厚實地方救災能量，地方政府各層級跨域領導者為第一線指揮協調合 作面對志工的互動，注意志工失靈等問題。在平時互動機制上，就應建立彼此信任及 溝通管道，設定基本底線專業條件以供志工參與救災支援，有一參與「舞台」能供民 間團體組織投入防救災事務，提昇其參與感及滿足成就感，透過日積月累的磨合，凝 聚彼此的救災語言及共識。
政府組織常年因沈重科層體制所設計的課責機制，鈍化公僕的思考能力。因此，
平時與民間團體組織防救災交流時，應瞭解彼此救災反應機制，作為我國防救災體制 突破，提升運作救災效能。
三、 公部門
中央政府會調派地方政府需要的任何單位前往受災地方政府支援，或相關公部門 主動前往支援地方政府，應能夠遵守中央政府的任務調派。同樣災害類型不同救災 SOP，支援公部門也要適時尊重地方政府當時選擇 SOP 的作法，這也是地方政府負 責相對所擁有決策權。因此，彼此在第一線共同救災時，應該以公共價值「人命優先」， 擺脫「課責」恐懼，共同討論救災專業見解，對於不屬於自己主管業務，應避免消極 應對救災事務，仍應主動提供專業資訊給地方前進協調所或前進指揮所，或許能提供 地方政府各層領導者所不知的救災資源或救災方針，再由地方政府各層領導者作出最 佳決策，這也不失為功能管理的實踐。
四、 私部門
對於私人企業、非營利組織及非政府組織等民間團體組織部門，政府應能與其平 時透過良善互動合作信任基礎，建立起共同的救災默契，以成為政府永續互惠社會資 本。不違背其民間團體組織宗旨來為國家貢獻心力，同時也能夠尊重中央政府的任務 調派，在參與地方政府救災時，能有一舞台參與救災表達各種角度專業意見後，仍尊
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貳、 災害防救主體相互協力過程 一、 地方政府本身機關間
地方政府各局處本身面對災害時，以個案臺北市政府現今已有功能編組的 SOP。
從市政府到最前線均有此規劃，對於未經指定前往災害前線救災部門，應能發掘機關 本身能夠主動協調或協助事務。相鄰行政區鄉鎮市區級災害防救機關之間，也主動協 助或聽命分擔開設區級災害應變中心防災事務運作，以疏解前線區級人員輪替壓力。
二、 中央政府與地方政府間
中央政府與地方政府間，除了協調地方政府所需救災資源調度外，應主動組派相 關部會所有團隊人員，進駐前進協調所協助地方政府前進指揮所對應相關局處窗口，
非僅由中央業務主管機關單一窗口對應地方政府功能編組所有局處單位，以能不間斷 協助地方政府團隊災害防救工作順利進行。對於救災資源目前不管中央政府或地方政 府均欠缺量測所需救災資源系統，僅能透過過往救災經驗判斷，因此這點與美國欠缺 防護量測系統相同。
三、 中央政府與公部門間
中央政府應能掌握公部門所有救災資源，以能夠於災害發生時，主動量測災害所 需能量或由地方政府量測回報所需救災資源，由救災資源管理系統統計全臺最新救災 能量，以調度合適救災資源前往災害現場。
四、 中央政府與私部門間
中央政府透過瞭解不同民間團體組織的狀況，給予不同樣態對應模式窗口建立，
當災害發生時可由平時良善互動，調度所需救災資源。民間團體組織、民間企業等提 供人力烹食，民眾或企業贊助所需食材等物資，民間慈善團體能與受災民眾建立人道 救援之安撫內心等心靈，以減內心壓力創傷衝擊，補足政府缺乏此類模式缺口。對於 民間救災團體在我國尚未建立平台的制度下，能夠在最低限制上提供救災「舞台」，
提昇我國目前救災能量輪替性，以積極思考未來巨型救災能量不足的擴充準備。
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五、 地方政府與公部門間
我國地方政府與其它地方政府間，現今均達到主動詢問所需救災物資人力之能量 協助，這是我國於災害防救上的優勢。惟對於複合型多點式災害救災能量不足缺口，
也是地方政府需要與中央政府共同需面對的隱憂。因此，有必要學習美國、日本防災 體制，參考其遭受巨型災害慘痛經驗後，走在前面的作法，培植志工力量及社區型防 救災的意識深根。
六、 地方政府與私部門間
對於地方志工培植擴充或與私部門共同合作聯合演練，建立彼此共識及默契。救 災志工依其需求提供不同互動模式，在最低技能證照及志工倫理教育下，允許有不同 的運作方法。主要也是考量各組織間宗旨不同，降低彼此間摩擦或志工失靈等問題。
政府領導者能維持良善溝通互動平台，當國家發生真實救災需要支援時，提出「必需 請求」暢通管道，以實際處理災害問題。倘重心放在非營利組織或非政府組織不參與 納管，僅徒增彼此的界地隔閡。中小企業或非營利組織，主動協助災害最前線後勤補 足貢獻一己之力時，政府領導者能調配民眾物資捐贈，將物資放到最需要的地方，與
政府領導者能維持良善溝通互動平台，當國家發生真實救災需要支援時，提出「必需 請求」暢通管道，以實際處理災害問題。倘重心放在非營利組織或非政府組織不參與 納管，僅徒增彼此的界地隔閡。中小企業或非營利組織，主動協助災害最前線後勤補 足貢獻一己之力時，政府領導者能調配民眾物資捐贈，將物資放到最需要的地方，與