第三章 公私協力相關文獻
第三節 公私協力關係的困境及成功因素
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第三節 公私協力關係的困境及成功因素
公私部門分別有其優勢，在協力過程中，可以運用彼此的優勢來合作，然而 公私部門畢竟有很大差異，因此在進行協力關係時必然會產生阻礙，如何克服這 些困難，而使公私協力關係成功，謀求人民的最大利益則相形重要，以下將公私 協力關係的困難及成功因素分述如下：
壹、公私協力關係的困境
公部門將部分業務委由私部門經營必須考量市場機制，而治理觀念的改變，
使講求市場機制的「契約關係」已逐漸被公私協力的「夥伴關係」取代，協力夥 伴關係建立於風險共同分擔及互信互惠的基礎上，使公民有參與公共事務的途徑，
提升社會資本的價值，公共價值更能由跨域夥伴創造並且共享(李宗勳，2004：
48-50)。然而，理論與現實仍有落差，任何一項工具皆非完美無缺，公私協力亦 不例外，協力關係無法解決所有碰到的問題，因為公私協力關係並非萬靈丹 (Bryson, Crosby & Stone, 2006: 44)。因為公私部門本質的差異，在互動過程中因 為立場角色不同，以及資訊不對稱產生不確定因素，使公私協力模式運作會產生 限制，公私協力可能面臨的困境或問題包括：
一、 公私部門體制不同及認知差距
公部門亦即政府機關負責龐大且廣泛的公共事務，可能由許多機關負責 同一事務，而使權責歸屬不明確，私部門因為掌握資訊不足，且因為不同機關 必須透過公文往返來交換意見，浪費許多時間，讓私部門與公部門的溝通更加 困難；更有甚者，有些議案必須經由議會通過，可能會耽誤企業獲利的契機。
以公共利益為導向的公部門，與在獲取足夠利潤的前提下，才會進一步思考社 會責任的私部門，在利益的認知不同，也會造成互動的障礙，政策難以順利推 行(吳英明，1996：89-90)。由於公部門的法令規定，即使少數投標人的方案，
競標過程是既耗時又浪費成本(Hodge & Greve, 2007: 550)。依法行政的公部門，
與追求利益，時常有創新想法的私部門，在思考邏輯上的不同，會是公私協力 關係的障礙(李柏諭，2011：68)。公私部門有不同的利益及目標，私部門以獲 利為基本原則，因為私部門必須對股東及公司員工負責，過度重視公共利益很
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難在市場上生存，因此私部門參與者盡可能追求利益的最大化，公私部門若未 清 楚 協 調 公 共 利 益 及 私 人 利 益 ， 協 力 關 係 將 導 致 失 敗 (Bloomfield, 2006:
406-407)。
二、 注重防弊、忽視公益
大部分的公私協力關係都是為了民眾利益，然而私部門與公部門合作必 然會從中獲得利益；公私部門合作有時會產生官員收承包工程廠商的回扣或是 採購弊案，這些案例使肩負社會責任、公共利益的公部門會因為害怕有圖利私 部門的行為，而忽略了大眾利益才是公私協力關係的重點，過於防弊可能使公 部門消極作為，資源無法進行最適配置(吳英明，1996：90)。
三、 法令規章不完備
促進協力的法制環境建構不足，公私部門難以遵循，若要順利運行公私 協力關係，必須要有相關法令規定，讓公私部門得以遵守，因此，制訂法規與 創造協力的法制環境為公私部門推動協力之重要課題(林淑馨，2009：47)。
四、 資訊、資源壟斷
公私協力過程中，公部門可能掌握較多的資訊，為了公平起見，資訊並 非全然公開，私部門是以營利為目的，競爭也是其最大的特色，每個私部門握 有的資訊截然不同；若公私部門分別堅持公平及競爭之目的，資訊會被壟斷，
使社會資源無法有效整合，公私協力關係會產生阻礙，社會利益便有可能降低 (吳英明，1996：90)。而李建村(2001：83)則認為某些資源較具優勢的組織，
像是大企業、財團，因為資源充足，較可能與公部門建立夥伴關係，且這種關 係是長遠的，許多小公司及人民便不在公私協力的網絡關係內，造成特定私部 門團體壟斷與公部門互動的機會。而在公部門能力有限的情況下，無法與太多 參與者合作，此舉與公私協力的協商精神背道而馳，使資訊壟斷在少數參與者 手中(Jessop, 2000；轉引自張其祿、黃榮護，2002：155-156)。
五、 政策資訊不透明，危害公益
政府官員有可能不實陳述協力關係所產生的成本及風險使資訊不夠透明
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(Bloomfield, 2006: 409)；公部門對於協力對象瞭解不夠、資訊不足，亦會妨礙 協力關係之運作(林淑馨，2009：47)。此外，公部門與私部門若有密切的關係，
公部門官員會產生追求私人利益而非公共利益的競租行為；使政策缺乏透明及 課責結構，公部門甚至會過度依賴私部門的資源，將導致機關俘虜的情形產生，
亦即公部門高層在處理與私部門的關係時，難以代表公共利益(Koppenjan &
Enserink, 2009: 292-294)。
六、 成本不減反增
公私協力原本預期可以減少政府預算壓力，讓政府有預算空間去投入其 他政策上；然而某些公私協力關係並不會減少政府的財政負擔，反而使政府付 出較多的經費(Hodge & Greve, 2007: 548-549)。公私協力的成本不僅有生產成 本，也包含了管理外部服務的提供者所產生的交易成本，因為計畫的複雜性與 不確定性、缺乏契約管理技術以及長期的契約關係，使交易成本居高不下，採 取公私協力關係不僅沒有達到省錢的目標，甚至還比當初預估付出更高的成本 (Wang, 2009: 780)。
七、 服務品質下降
私部門相較於公部門較在乎成本考量，因此可能提升服務價格，或減少 服務供給，並提供較低的薪水給其員工，而降低員工士氣，最終導致大眾必須 接 受 較差 的 公共 服務 (Koppenjan & Enserink, 2009: 288-292; Wang, 2009:
779-780)。
八、 公部門獨自承擔風險及責任
公私協力是公私部門雙方合作，因此理應由參與者共同承擔責任及風險；
又公部門希望參與者愈多愈好，可以獲得較充足的資訊，但確會造成政策失敗 時，責任可能難以釐清(Jessop, 2000；轉引自張其祿、黃榮護，2002：155-156)。
Hodge & Greve(2007: 550)則指出公部門部分的風險並沒有轉嫁到私部門，仍是 由公部門獨自承擔、私部門也不會負責任，更有甚者，私部門將其本身的風險 與成本轉嫁給公部門、納稅義務人及服務使用者，造成公私部門的成本、職能
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及責任負擔不明確，有害公益(Bloomfield, 2006: 407; Koppenjan & Enserink, 2009: 289；林淑馨，2009：50)。
綜上所述，政府與企業互動會產生矛盾及困難，皆需政府持續與企業溝通，
加強問題回饋並積極確認解決方案，切實執行政策並提升宣導廣度及深度，使社 會資源能與國家政策進行資源的最適配置，有效提升公共利益。
貳、公私協力關係的成功因素
無論是公部門或是私部門本身很難獨自創造出公共利益，因此公私部門參與 者必須體認到無法自行完成目標，故必須建立並維持公私部門合作關係以達到公 共價值最大化(Samii, Wassenhove & Bhattacharya, 2002: 1004)，將各部門的優點最 大化，並克服各部門的劣勢，將缺點最小化，方能達成降低成本以及讓產品與服 務品質最大化之目標，不過要達成目標並不容易(Cherrett, 1994: 8; Bryson et al., 2006: 51)。必須包含眾多因素，才能讓公私協力觀係運作得宜，以下將使公私協 力關係能成功的因素，分述如下：
一、 高層管理者的領導與支持
無論是公部門或是私部門，都有高階領導者，要發展公私協力關係，必 須讓握有資源以及管控人事的高層管理者認可並有意願參與公私協力關係的 運作；領導者可能具有較高的聲望、權力並且可以代表協力的整體，努力地使 用各種方法達成協力的目標(Bryson et al., 2006: 47)。在協力關係進行時，政府 不能代表特定團體的利益，必須保持中力與各行動者協調共同的目標，並且提 供穩定的支持(Samii et al., 2002: 1005)。除此之外，政府必須扮演主動積極的 角色，公私部門的高階主管必須有所作為，管理者要引導方案，使其朝向目標 進行，並在財務及人事方面給予支持，讓部屬在執行方面有彈性以因應突發事 件，採取標準作業程序節省時間，以達協力關係的最大化(Bagchi & Paik, 2001:
494; Brinkerhoff, 2002: 223; Cherrett, 1994: 8; Forrer et al., 2010: 481)。高階領導 者必須了解在不同階段、不同目的地情況下需要不同的角色，並確保最佳的人 選配置在最適當的角色上，最重要的是確保所有協力參與者都能負責，達成有 效領導(Forrer et al., 2010: 481)。
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二、 共同的、清楚的目標與願景
公私協力關係原則上是由政府設定目標開始，這些由政府所設定的目標 與願景必須與私部門進行討論後使公私部門共同接受，為了確保可以達到公私 協力關係的目標，各部門的目標皆是附屬於主要目標內(Bagchi & Paik, 2001:
494; Hodge & Greve, 2007: 548; Samii et al., 2002: 1004)。透過共同決定、謹慎 思考並認同協力關係的任務、願景及目標，並讓所有協力參與者都清楚了解協 力 目 標 並 分 享 願 景 ， 進 而 解 決 問 題 是 非 常 重 要 的 (Bloomfield, 2006:
406;Brinkerhoff, 2002: 224; Cherrett, 1994: 8; Jamali, 2004: 421; Hailey, 2000:319)。在協力關係的各階段中，必須清楚地界定方案、目的與目標亦為協 力關係成功的重要關鍵(Bryson et al., 2006: 48)。公部門及私部門所掌握的資訊、
專門知識並不相同，透過分享資訊，對方案目標會更加了解；目標確立後，便 可以勾勒出協力可能產生的風險及利益，由於公私協力是公私部門共同合作，
因此風險與利益是由公私部門共享(Bloomfield, 2006: 401; Bryson et al., 2006:
47-48; Cherrett, 1994: 9; Samii et al., 2002: 1004)。
三、 高度參與、公開、互相尊重與信任
信賴係基於合約、規章與標準作業程序所產生的，信任與信賴不同，信 任是參與者自願共享彼此的價值，必須透過參與者主動投入，並經過長期時間 培養，公私部門必須互相信任，否則可能會使合作破局(Bagchi & Paik, 2001;
494; Bloomfield, 2006: 406; Brinkerhoff, 2002: 223-224; Cherrett, 1994: 8; Forrer et al., 2010: 481)；協力關係要能順利運作，每個參與者要能設身處地的欣賞、
尊重並了解協力的文化環境及參與者的文化差異，如此便有助於協商溝通，建 立共識，以解決問題(Hailey, 2000: 319; Samii et al., 2002: 1005)；信任是協力關 係最重要的因素，可以促進並維持協力的運作，透過持續的分享資訊、知識及
尊重並了解協力的文化環境及參與者的文化差異，如此便有助於協商溝通，建 立共識，以解決問題(Hailey, 2000: 319; Samii et al., 2002: 1005)；信任是協力關 係最重要的因素，可以促進並維持協力的運作，透過持續的分享資訊、知識及