吸引私部門參與協力的誘因

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第三章 公私協力相關文獻

傳統社會機制認為公部門就是透過層級節制的控制、私部門就是透過市場機 制來競爭，上述分類過於簡便，我們必須從中找出有別於公私部門的另一條路，

因此公、私部門合作及參與的關係便應運而生(李宗勳，2002：9-10)。不以營利 為目的的公部門及營利的私部門可透過分享利益、資源連結，相互學習，使公私 部門能取得平衡，政府能與企業及民眾合作，讓公共服務能在此新的治理網絡下 順利運作(李宗勳，2004：59)。政府也可以透過法令及誘因機制，與私部門訂立 合約或行政協定，使公共政策與民間資源運用產生綜效(李長晏，2004：63)。

傳統國家機關中心論係官僚主義的政府進行統治，而當代公共事務，每項政 策有許多利害關係人，政府必須解決愈來愈複雜的公共問題，並滿足人民需求，

政府管理模式也轉變成國家社會共同治理論，治理已成為公共事務的主軸(李允 傑，2011：8-11)。

當代社會中，政府面對的問題愈來愈多元且複雜，也使得政府角色逐漸轉變，

以往鮮少與私部門互動的公部門，為了使政策較能順利運行，進而與私部門合作，

彼此的互動關係增強，使公私協力逐漸成為公部門推動政策的策略之一，即使公 部門採取公私協力的策略，在運作上仍會碰到困難，因此公私部門要彼此合作使 政策運行更加順利，增加人民福祉。

本章先從敘明公私部門差異以及公部門如何從差異中提供誘因吸引私部門 進行合作開始，再介紹公私協力的意涵，進而檢視公私協力的互動模式，最後針 對公私協力可能的困難，如何克服困難並健全公私協力運作的條件，使公私協力 關係能成功推動。

第一節 吸引私部門參與協力的誘因

公部門與私部門間存在著極大的差異，因此在公私部門進行合作前，必須瞭 解彼此的差異，讓合作的困難能降到最低，使公私協力能順利運行，提昇全民的 福祉，而公部門又是如何吸引私部門參與公私協力；以下分別說明公私部門有何

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差異、公私協力關係的意涵及公部門吸引私部門參與協力的誘因。

壹、公私部門差異

Reijniers(1994，轉引自張世賢，2008：5)從目標、責任重點、利益、風險、

投資及思維重點等六項論述公私部門的差異，政府亦即公部門，是依據憲法及法 律規定而成立，讓人民過得更好是公部門的目標，然而政府要管得事情多且複雜，

每個政府機關分別有其背負的任務，所以公部門是以任務為導向，我國是民主政 治的國家，公部門以民意為依歸，受到民眾監督，做得不好必須負政治責任而下 台，為了提昇全民的福祉，公部門講求社會利益及公共利益，然而國家預算有限，

公部門依法行政，管理運作上較保守，必須將風險降到最低，在投資方面重視長 期的社會發展，例如國家多項重大建設，皆是歷時許久而完成，最後公部門要以 合法且民主的程序來促進公共利益。

私部門包含了公司、商號或工廠等營利組織，但上述單位都是透過生產商品 或提供服務來賺取報酬、利潤，必須在市場上與其他的同類型的對手競爭，因此 民眾的意向亦為私部門考量的重點，私部門也有其社會責任，但讓公司的股東、

員工甚至是經理人、董事等獲取最大利益才是私部門的目標，因為要跟在市場上 競爭，私部門較具創新、冒險精神，風險較公部門來得高，藉此換取消費者的喜 愛而得到更多的利潤；私部門在投資方面，不論短期或長期投資，獲利均是最終 目標，投資要有一定程度的報酬率，思維重點也放在如何讓利益最大化這個結果 實現，因此在程序上較為彈性。

從公私部門的差異觀之，在公私協力合作過程裡，公私部門能保持自身的優 勢，補足對方的缺點，並充分運用彼此資源，透過信任、開放、公平及彼此尊敬 的方式(Jamali, 2004: 417)，俾能更完善的推動公共事務或提供高品質的公共服務，

以滿足民眾需求。

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貳、公私協力的意涵

政府的角色逐漸改變，也使得許多政策以公私協力的方式來推行，透過公私 協力能降低成本、還可獲得私部門資源並與其分享風險，並改善公共服務品質，

俾能使公共服務的提供達到最大效率。公私協力亦稱為公私合夥，公部門面臨動 態且複雜的環境下，國家機關必須與民間共同合作，彼此有共同目標而形成互賴 關係(吳定，2005：97)。Savas(2000: 4)認為公私協力是政府及私部門簽訂契約，

讓部分或過去由政府負責的公共事務讓私部門來執行。而公私協力是政府及私部 門間有動態性的合作關係(Stephenson, 1991: 110)。

公私協力可說是有新的資金來源投入公共服務遞送及公共預算鬆綁的可能 性，而且在現今浮現許多議題的社會中公私協力被期待能產生創新的解決方案 (Codecasa & Ponzini, 2011: 650)。公私協力關係雖然將特定事物交由私部門執行，

然而公部門仍肩負設立標準及監控服務的安全性、效率及品質，並且讓大眾能充 分取得他們想要的產品或服務；亦即公私協力關係不必然為小政府，而是提供不 同的政府角色(Jamali, 2004: 419)。

公私協力關係意指公部門與私部門間有著長期合作關係，私部門可以參與決 策制定以及生產過去由公部門所提供的公共財貨與公共服務，經由協調並適當的 配置，私部門可以分擔公共服務可能產生的風險(Forrer, Kee, Newcomer & Boyer, 2010: 476)。Wang(2009: 779)認為公私協力關係是公部門與私部門合作並分享資 源以達到彼此的利益的任何活動。

莫永榮(2004：80)則認為公私夥伴關係為公私協力參與者間，彼此聯合起來 並有效傳遞商品及服務的互動關係；公共服務透過公私夥伴關係來提供將是未來 的新趨勢。廖俊松(2006：330)指出公私協力是政府及民間社會一起合作，希望 能提供更好公共服務之國家治理行為。公私協力不僅包含公私部門，可能有更多 的利害關係人參與，故公私協力事實上是跨部門的；公私協力係指政府、企業、

非營利組織等不同部門的組織間，透過資源共享及長期合作的方式，達成彼此的 需求，上述需求除利益外，更囊括公共利益、公平正義等社會價值(李宗勳，2007：

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47-48)。

本研究是以電子發票試辦作業為個案，公私部門基於信任關係及讓發票無紙 化的共同目標進行合作，公部門負責政策面，私部門則是提供電子發票予一般大 眾的實務面，而民眾會再將發票捐給第三部門，因此電子發票具有跨部門的關係，

由於政策推廣需要時間，故私部門與公部門有長期合作關係，雙方以節省社會資 源之公共利益為目標，並以創新理念思考電子發票新載具的使用，提供更好的電 子發票服務。

參、吸引私部門協力誘因

因為政府想要提供更高品質的公共服務，然而資源有限，政府必須尋求與其 他機構間合作，不僅需要其資源，還要有合作的誘因來吸引其加入，簡言之，利 益是私部門加入公私協力關係的誘因(Wang, 2009: 779-780)。事實上，公部門若 要吸引私部門投入公共財貨的供給，多半會與企業簽訂契約，私部門係以營利為 目的，只要使營運成本降低，讓本身的獲利提昇，企業就會就會加入公私協力的 結構中；但公、私部門所簽訂的契約若能達到雙贏的效果，公私協力的效益才能 有效發揮(湯京平、陳金哲，2005：118-127)。Koppenjan & Enserink(2009: 287) 也提到政府的基礎建設或服務必須尋求私部門的投資，為了讓私部門投資公共計 畫，必須讓他們相信投資是會得到回饋的，而私部門亦會投入創新精神，讓計畫 有獲利的可能，以創造正面收益。

公部門吸引私部門協力之誘因大致上可細分為「金錢誘因」及「非金錢誘因」， 其中金錢誘因係指公部門減免參與協力私部門之賦稅、提供容易之銀行貸款、公 部門提供私部門經費補助、津貼，或私部門可獲取與公部門協力後產生的報酬、

利潤、甚至是保證金，即便在此項公共計畫並沒有獲利，私部門參與者仍有可能 會投入公私協力關係，因為他們可以在其他活動獲利，平衡未獲利的部分，稱為 補償性收入機制(clawback mechanisms)；非金錢誘因則指讓政策計畫看起更有吸 引力，政府透過說服私部門進行投資，制定相關條文讓協力關係法制化，更有甚 者，公部門會修法讓私部門具有服務提供的獨佔地位，並減少政治因素所產生的

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不確定性，以行銷的角度而言，私部門透過與公部門合作，可以增加曝光的機會，

有助提升其企業形象，甚至可以滿足私部門的參與感，也可能因為善盡社會責任 而有榮譽感等(林淑馨，2009：51；陳佩君，1999：97-98；Koppenjan & Enserink, 2009: 288)。