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第一章 緒論
「傳統公共行政」是以效率為主的政府，具有層級節制的官僚體系方能達到 效率，政府以法律的權威來控制大眾，扮演操槳的角色，隨著政治、經濟、社會、
環境的轉變，政府無法處理現今多變且複雜的問題；規模龐大的政府造成財政負 擔嚴重、資源短缺，亦使官僚產生僵化、無效率的問題，甚至無法滿足民眾需求。
1992 年 David Osborne 及 Ted Gaedler 提出「新政府運動」的概念，使各國興起 政府改革的風潮，英國以「續階計畫」(the Next step)，美國則以「國家績效評估」
(National Performance Review)進行改革，提倡小而美的政府型態，採行企業1的精 神，俾能有效提升政府績效；亦稱為新公共管理(New Public Management)，政府 是領航的角色，可以與企業及民間進行合作，讓公共服務的運作更有效率 (吳定 等人，2009：13-55)。
然而政府除了要滿足民眾日漸上升的需求，還須撙節成本，故造成所謂的雙 環困境(catch-22 situation)，引發政府再造運動，而新公共管理是各國引進企業精 神，進行政府改革的總稱；傳統公共服務的遞送是由政府來負責，而採行企業精 神及民營化後，私部門在公共服務的生產及遞送上亦能分擔政府的工作，在公共 選擇理論、代理人理論及交易成本理論這三個立基於新古典經濟學的理論上，政 府與私部門透過契約可能產生委託-代理人關係；企業逐漸取代本來由政府所提 供的部分公共服務(孫本初，2009：91-96,141；吳定，2008：395)。為了讓民眾 能有更多服務的選擇，政府將公共服務的遞送下放給私部門，希望能更貼近民眾 的需求(Kettl, 2000: 2)，因而私部門將資源投入公部門所負責公共建設中，並與 公 部 門 進 行 合 作 (Lister, 2005; 轉 引 自 Wang, 2009: 779) ， 公 私 協 力 關 係 (Public-Private-Partnerships，簡稱為 PPPs)的概念便應運而生。
1 在稅務機關的法定用語上，亦稱企業為營業人。
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第一節 研究背景
隨著時代的演進，人民生活水準提高，相對地也使政府的工作愈來愈多；資 訊通訊科技(Information Communication Technology, ICT)不斷進步，提供了政府 一個新的選擇，期望藉由科技來加強服務，增進效率及效能，減少時間甚至是資 源的浪費。政府從 1998 年起開始推動電子化政府計畫，中間歷經「電子化政府 推動方案」、「數位台灣 e 化政府計畫」及「優質網路政府計畫」，最後一個階段，
則是「優質網路政府計畫」，政府的努力已有具體的成果，舉凡提供多元的通路、
政府資訊公開、改善作業流程、及提升行政效能等，使我國電子化政府在各項國 際評比上往往名列前茅。(行政院研究發展考核委員會，2010)
為了建立交易的透明化，我國遂推行統一發票，統一發票制度至今已經超過 60 年，每年國人進行交易、買賣通常都會有發票產生，可提供對獎，因為有中 獎的可能性，許多人將統一發票捐給非營利組織等慈善團體的行為視為公益活動；
然而，資訊通訊科技已逐漸對我們的生活產生廣大的影響，我國推動電子化政府 政策亦行之有年，且行政機關也逐步推動公文無紙化，不僅可以減少資源的浪費，
也可增加作業的速度，財政部便提出透過網際網路傳輸統一發票2的構想。
事實上，電子發票自 2000 年提出後，一開始先從營業人開立電子發票給營 業人，亦即企業對企業(Business to Business, B2B)的運用；而後慢慢推展到虛擬 通路企業對消費者(Business to Citizen, B2C) 電子發票及企業對政府(Business to Government, B2G )電子發票之應用，但一般民眾卻不瞭解電子發票會產生什麼影 響。嚴格來說，電子發票係政府想要推行的一項政策，從規劃面甚至到執行面來 看，都是政府由上而下的將政策推行，而非與一般大眾討論，由民眾提出構想、
然後實行的由下而上的政策。由於推行政策會有利害關係人，在節能減碳、電子 化政府的基礎上，政府若想全面推動電子發票，而全體國民就是利害關係人，為
2 以下簡稱電子發票。
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了更加瞭解政策推行後可能產生的結果，許多政策都會以試辦的方式進行。惟政 府並非開立發票的主體，統一發票幾乎都是由營業人所開出；尤其民眾常在便利 商店、超級市場、量販店及百貨公司等實體通路消費，且這些通路產生的統一發 票數量佔我國統一發票的比重很高，因此要想推動實體通路企業對消費者電子發 票試辦作業3，單憑政府一己之力是絕對無法達成的，必須透過營業人引進電子 發票系統，且民眾有意願使用才行。爰此，政府必須透過某些誘因來吸引企業參 與全面推動電子發票之試辦；要使發票全面無紙化，政府必須與私部門共同合作，
因而產生公私協力關係。
電子發票運用隨著時間而有大幅度的成長，但我國一年的發票數量約為 80 億張，2009 年 5000 多萬張的電子發票僅佔一小部分(財政部財稅資料中心4，2010：
6、33)，且導入的企業也並非多數，可知電子發票還有發展的空間，而且在 B2B 電子發票應用上，有許多原因使電子發票推動沒有那麼順暢。
而在 B2C 的電子發票應用上，在 2010 年以前所適用範圍非實體通路，而係 虛擬通路交易，僅占統一發票的極小部分；為了使電子發票能漸漸的為國人所接 受並使用，財政部在 2010-2013 年逐步實行全面推動電子發票計畫；期望未來電 子發票應用能發揮其最大效益，並在 2010 年 12 月 18 日以統一超商、萊爾富超 商及全聯福利中心為第一波試辦廠商開始推動電子發票試辦作業。
電子發票已經推行了一段不算短的時間，其運用可以為政府、企業甚至是民 眾帶來利益，但一項政策的推行，不可能只有益處而無缺點，尤其推動電子發票 試辦作業期間長達 3 年多，足見政府相當重視這項政策，希望能審慎評估後，才 全面推行。
3 又稱 B2C 實體消費通路試辦作業，以下簡稱電子發票試辦作業。
4 自 2013 年 1 月 1 日起，財政部財稅資料中心更名為財政部財政資訊中心，以下簡稱財政資訊 中心。
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第二節 研究動機
自 20 世紀末以來，政府面臨了「雙環困境」，政府的資源愈來愈少，然而民 眾的需求卻愈來愈多，過往以政府為主體來推行政策，已漸漸地不適用；政府資 源的不足需要藉助企業、非營利組織的協助甚至是民眾的配合，以利政策順利推 行。政府如何與民間合作逐漸地被各國政府重視，我國亦不例外；過往政策多由 政府由上而下來執行，時至今日，愈來愈多的政策係與民間合作，本文的研究動 機便始於對這些需要政府與民間共同推行的政策。
傳統官僚組織的科層體制、層級節制的金字塔架構，無所不包、無所不能的 大政府正隨著時代的洪流逐漸崩解。一項政策從出現想法之後，相關單位著手規 劃，透過立法機關完成立法程序，而後付諸實行；在這樣的過程中，不僅僅是政 府部門，舉凡私人企業、非營利組織、民眾都可能是政策的利害關係人。因此要 使政策能順利推行，僅靠政府一己之力是很難達成的。換句話說，政務的推行，
公司行號、慈善團體、普羅大眾皆可能成為其中的一份子，彼此間如同夥伴一樣，
而夥伴間如何分工合作以及扮演好自己應該做的角色，便成為很重要的課題。
過往由上而下的政策推行，已無法完全適用於今日社會，以中央政府與地方 政府的關係為例，許多政策必須靠地方來執行，中央與地方政府彼此間的溝通協 調影響了政策能否遂行；政策的利害關係人對政策的成敗影響甚鉅，政府不能再 抱持著高高在上的態度來統治人民，應思考與民眾的關係，共同為了一項政策的 成功來努力。政府僅是社會的一部分，在決策時必須深思熟慮，因此必須瞭解利 害關係人的想法，從其中獲取相關資訊，才不會有狹隘的視野，甚至導致政策執 行失敗。為了降低政策執行失敗的風險，行政機關不能一再堅持自己的想法，有 時必須汲取利害關係人的意見、資訊，方能做出正確決策(朱鎮明，2005)。
而本文選擇了電子發票進行研究主要是因我國發票制度歷史悠久，且世界各 國都有交易憑證的制度，而我國發票制度相較於其他國家又較為特殊，隨著科技
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逐漸進步，我國的發票制度亦導入電子化，紙本發票及電子發票雙軌運行，使發 票服務更加多元。
然而過去的電子發票制度主要是以企業為主體，相關文獻主要為 B2B，亦即 企業提供電子發票給企業的應用；雖然 2008 年開始有企業對政府電子發票應用，
卻完全沒有相關文獻，且 B2G 的影響層面太過狹隘。
而 2010 年電子發票試辦作業不同於過往企業對企業及虛擬通路企業對消費 者電子發票的方式，即企業可在實體商店提供電子發票予民眾，實體商店提供的 發票數量佔我國每年發票數量的比重很高，故影響範圍廣大。
在電子發票試辦作業之相關文獻方面，除了探討影響企業使用電子發票的原 因、民眾使用電子發票的意願外，主要探討推動電子發票的問題，並提供解決問 題的建議予政府參考，然而文獻卻幾乎沒有探討在電子發票政策中，政府與企業 互動的情形，因此便希望透過電子發票試辦作業來瞭解政府、企業在試辦作業中 的各個階段，分別所扮演的角色及責任，彼此如何協調合作，可能碰到的問題，
如何克服合作時產生的困難，讓電子發票試辦作業能順利執行，以使公共利益最 大化。
第三節 研究目的
電子發票試辦作業必須有企業的加入才能順利推動，電子發票影響的層面很 廣，而政府與企業間的互動可能對電子發票試辦作業產生不同的面貌，本文研究 目的聚焦在整個電子發票試辦作業，主要從四個面向來闡述，分列如下：
電子發票試辦作業必須有企業的加入才能順利推動，電子發票影響的層面很 廣，而政府與企業間的互動可能對電子發票試辦作業產生不同的面貌，本文研究 目的聚焦在整個電子發票試辦作業，主要從四個面向來闡述，分列如下：