准駁依據

Sirius/XM

申請

(application)

O O O O

公告

(public notice)

O O O O

公眾討論

(public comment)

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申請者提出解釋或反駁 (oppositions to petitions to deny or comment)

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FCC 要求進一步資料 (FCC requests for further information)

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召開聽證會 (hearing)

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發布決定及報告書 (public order)

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要 求 重 審

(reconsideration)

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據，藉此了解 FCC 審查購併案之時，透過什麼樣的思維進行檢視與審核，進而 做為我國的參照。

其實從傳播法中，多少可以發現共同的標準為何。根據傳播法 310(d)，FCC 必須決定申請者的申請是否符合公共利益、便利與必要性（serve the public interest, convenience, and necessity）。根據傳播法、其他可用的法規、委員會規 範等為判準，採用一個 balancing 過程，比較可能對公共利益造成的威脅與可能 的優點。

四項個案的分析中，FCC 都會考量此次的購併案是否能在傷害與增進公共 利益的潛能上達到一個平衡。因此，歸納四項個案的准駁依據後，我們可以從 FCC 對公共利益、傷害的分析，了解他們對於潛在的「公共傷害」、「公共利 益」的想像，進而得知其背後思維。

一、潛在的公共傷害分析

在 News Corp./Hughes 一案中指出，若 News Corp.的市場力量提升，會對競 爭的多頻道視訊平台帶來額外的附帶傷害，如將會迫使多頻道視訊平台使用電 子和互動節目指南等科技，以做為使用它們「必載(must carry)」節目之條件。而 暫時排除利用的增加將會造成節目的多元性降低，因為消費者缺乏接近被排除 節目之管道，長期來看，多頻道視訊平台支付 News Corp.而增加的花費也會減 低節目多元性，因為若沒有這些增加的費用，多頻道視訊平台可能執行一個新 的利基網絡，將讓訂戶在可取得的節目類型中有所增加。

另外，FCC 發現大量證據顯示，一旦 News Corp.取得 DirecTV，在地區性體 育頻道與地方電視，其影響市場力量的提升，將會對市場的競爭與消費者的利 益有所傷害。在傳輸管道協商尚有爭議之下，暫時撤離地區性體育頻道與地方 廣播電視站的信號，將會讓大量的訂戶從目前受到排擠的多頻道視訊平台業者轉 移至 DirecTV。此外，也有大量證據說明每個 DirecTV 額外增加訂戶之利潤是相 當大的，讓因暫時排擠策略提高的下游收入超過在各地市場運用排擠策略所需 的成本。因此，News Corp.與 DirecTV 在這次購併之後所增加的利潤，將會造成 地區性體育頻道與傳播訊號的撤離，而給 News Corp.更多的動機去採用排擠策 略，以提升他們在傳播訊號與地區運動節目的價格，並獲得其他傳輸管道上的讓 步。如此一來，將提升多頻道視訊平台消費者的花費，因損害公共利益，為避免 這些損害，FCC 強加了一些條件以維持 News Corp.和其他多頻道視訊平台業者 議價能力的平衡。

而在 AOL/Time Warner 一案中，許多業者擔心購併之後，AOL Time Warner 將會獨厚關係企業的 ISP 業者，排擠其他 ISP 業者的內容服務，而影響了消費者

接觸資訊的多樣性。另一部分業者則擔心 AOL Time Warner 會將自己旗下有價 值的內容保留給自有有線電視平台載送，而不提供給其他寬頻平台。

對於以上兩種擔憂，FCC 認為 FTC Consent Agreement 將可以防止這些憂慮 發生，因為 FTC 條款保障非關係企業的 ISP 業者也可以不受差別待遇來使用 Time Warner 的有線電視系統，並且條款也禁止 AOL Time Warner 介入管制任何 ISP 業者的內容服務。因此如果 AOL Time Warner 欲排擠其他 ISP 業者的服務內容，

訂戶將可以自由的在 Time Warner 平台上尋找其他 ISP 業者來符合自己的需求。

也就是說，保障 ISP 業者自由進入系統業者，則可以保障內容不受排擠或限制。

（一）消費者接觸管道的減少－市場競爭性的下降

從個案中可以發現，FCC 的分析還是從「結構－行為」面著手。購併案的 發生，對相關市場會帶來什麼樣結構的變化，在此變化中，對於消費者又有什麼 樣的影響，都是公共傷害主要分析的部份。

當市場的廠商進行垂直整合之後，上下游廠商可能聯合排擠其他非附屬廠 商，尤其當上下游廠商各自在其市場中佔有一定影響力的時候，實行排擠的利潤 大於成本時，其行為就容易發生。如此一來，消費者缺乏接近被排擠節目之管道，

其他廠商也因增加額外對垂直整合後的廠商之花費而也會減低節目多元性，最終 這些成本可能還是回歸至消費者身上。

由此可發現，FCC 對於公共利益的想像以市場的競爭做為主要考量，符合 其資本主義思想。認為當市場的競爭程度高的時候，消費者才有更多的選擇，廠 商間彼此競爭，也不會輕易掌控市場價格，讓消費者承擔過多成本。這一切是環 環相扣，源頭也來自結構的自由競爭，不被少數廠商掌控市場，故這些公共利益 的來源皆來自市場自由、競爭性的維持。

雖然是從結構影響市場行為的方式進行分析，但 FCC 在面對這些可能的傷 害時，解決方式並非採取結構式的拒絕購併、整合。在 AOL/Time Warner 與 News Corp./Hughes 購併案中，皆以「行為面」的條件去防止這些憂慮的發生。當然，

還是因為 FCC 的分析中認為購併案將會帶來公共利益的可能，才會以行為條件 限制其潛在的公共傷害。

二、潛在的公共利益分析

對於公共利益的定義，或許可以傳播法為主要目標，包括：維持並促進相 關市場競爭、加速私有部門使用更先進的服務、確保資訊來源與服務多元、依 公共利益管理頻譜。而公共利益分析可能包括評估此執照轉移是否影響傳播服

務品質或可帶來新的服務。在分析時，必須考量技術與市場的變化，以及產業 的本質、改變速度等。

在 Sirius/XM 一案中，申請者宣稱此交易將促進競爭並對消費者有益，包括

（1）用更低價格得到有更多節目選擇（2）更多樣的節目（3）更進步的技術（4）

可通用的廣播接收器的商業化（5）營運效率提升，並可減少節目重複。

當面對公民團體要求合併後的實體應保留 1%的頻道空間給非商業的教育與 資訊節目，他們建議委員會使用直播衛星公共利益責任作為模型。申請者一開始 反對此責任。但後來申請者自願提供頻道空間給非商業性的教育與資訊節目，

FCC 認為此承諾與直播衛星的公共利益規則相近。

此外，在偏遠地區的服務上，申請者自願在合併三個月內開始在波多黎各提 供 Sirius 衛星廣播服務。FCC 強烈鼓勵合併後的實體亦在 Alaska, Hawaii, the U.S.

Virgin Islands 及美國其他地區提供相關服務。在此項目，FCC 接受其他評論者的 建議，將地理涵蓋率的要求納入合併案的考量原則中。

而在 AOL/Time Warner 一案中 FCC 指出，對公共利益的分析也會評估購併 是否會影響電訊傳播服務的品質，以及能否提供新的或額外的服務給消費者。

FCC 強調，公共利益的評估跟傳統反壟斷法的審查標準不同，公共利益在意的 是這個購併案能否達到立法目的，使電信業者提供大眾最廣泛多元的資訊及服 務，並且提升多元資訊市場的競爭度。為了要讓購併案符合公共利益，FCC 必 須要認定此購併案將會增加市場競爭。

AOL 指出此購併案將(1)加速 Time Warner 提供寬頻網路服務的時程(2)刺激 產業對其他寬頻技術的投資(3)提升寬頻技術與內容的多樣性。FCC 同意 AOL 和 Time Warner 的購併可以加速 Time Warner 寬頻網路的服務，不過現階段其寬頻 設施已經達到很高的比例(85%)，所以此舉雖然有其益處，但潛在的公共利益並 不大。此外，FCC 也同意增加有線電視建置會刺激其他寬頻技術的投資，不過 FCC 並無法估計這樣的潛在影響有多大。最後，FCC 雖然也希望擁有多樣化的 寬頻技術與內容，但是並無法認定購併一定會帶來技術內容的多樣性，因為根據 前述的討論，購併可能反而會削弱 ISP 業者之間的競爭。

另在加速新服務的開展上，FCC 相信 AOL Time Warner 基於各種經濟誘因，

將會提供消費者廣泛的新服務內容，但是 FCC 卻無法判定消費者能從中獲取多 少利益，因為到目前為止，消費者仍沒有機會表達他們真正需求的內容或產品是 什麼。此外，目前所提及的許多新服務，例如串流影片或互動式服務，可能會因 為 AOL Time Warner 在即時通訊市場有絕對優勢，而使其他 ISP 業者難以競爭，

進而減弱產品的創新能力，也減少消費者的選擇權。因此，FCC 認為購併雖然 會刺激新產品的開發而導致小部分的公共利益，但卻無法證明它會帶動開發新產

品的競爭力與創造力。

AOL 和 Time Warner 的結合可以創造潛在的公共利益，但是要產生這些公共 利益是否非以購併方式不可，能不能以合資或是其他合作方式來達成呢？FCC 調查後認為，要用其他企業合作方式來達成這些公共利益目標有其難度。FCC 同意 AOL Time Warner 的說法：「因為我們無法預測未來會開發出什麼技術跟服 務，因此要以有限度的合約關係來達成這些目標利益是很困難的事，甚至不可 能。」

（一）消費者利益最大化－多元且普及的服務

潛在的公共傷害是避免市場競爭性的減低，以相同的思維來看待潛在的公共 利益，當然就是要提升市場的競爭性，為消費者帶來更新、更多元的服務，同時 也提升服務的普及性。

從個案中我們可以發現，申請者都會先行向 FCC 提出他們可以完成的公共 利益為何，加上各方提出的相關建議，FCC 將以此做為檢視標準。如公民團體 Public Knowledge 與 Prometheus 在 Sirius/XM 購併案中發揮影響力，迫使申請者 願意提供頻道空間給非商業性的教育與資訊節目，FCC 也認為此承諾與 DBS 的

從個案中我們可以發現，申請者都會先行向 FCC 提出他們可以完成的公共 利益為何，加上各方提出的相關建議，FCC 將以此做為檢視標準。如公民團體 Public Knowledge 與 Prometheus 在 Sirius/XM 購併案中發揮影響力，迫使申請者 願意提供頻道空間給非商業性的教育與資訊節目，FCC 也認為此承諾與 DBS 的