研究背景

一、美國媒體管制法規架構

（一） 美國法律體系

根據Creech的分析，¹美國法律體系是從英國發展而成，其主要有五大來源

（sources）：判例法（common law）、衡平法（equity law）、制定法（statutory law）、憲法（constitutional law）與行政法（administrative law）。其中憲法提供 美國政府組織、其職權規定，並保障美國公民之基本權利。任何法律與憲法抵 觸者無效。在美國憲法中，與傳播較為相關之法規包括其第一、第六與第十四 修正案，第一增修案保障言論及出版自由，第六增修案保障對於上述自由的公

1 Creech, K. C. (2007). Electronic media law and regulation. Boston: Focal Press.

平審判以及罪刑法定主義，第十四增修案為正當法律程序原則，規範各州必須保 障第一修正案中提及之言論自由等權利。在行政法當中，對於國會所設立之獨 立管制機關（independent regulatory agency，簡稱IRA）所屬權責有較為詳細之說 明。

（二） 美國法院體系

美國法院體系主要分成州法院與聯邦法院。州法院主要有三級，第一級為 初審法院（trial courts），第二級為上訴法院（appellate courts），第三級為最高 法院（supreme court）。聯邦法院亦分成三級：第一級為地區法院（district courts），第二級為聯邦巡迴上訴法院（U.S courts of appeal），第三級為聯邦最 高法院（U.S. Supreme court）。

（三） 獨立管制機關（IRA）

在美國，獨立管制機關擁有立法（legislative）、行政（executive）與司法

（judicial）權，並可制定其所管制之產業之政策與相關罰則（sanction）。美國 聯邦通訊傳播委員會（Federal Communications Commission，簡稱 FCC）即屬獨 立管制機關之一。其前身為 1927 年成立之聯邦廣播委員會（Federal Radio Commission，簡稱 FRC），直至 1934 年傳播法（Communications Act of 1934）

通過後，才成為今日的 FCC。

如其他獨立管制機關一樣，FCC委員是由總統提名，經參議院同意後任 命。FCC之預算是由國會監控。FCC及其他所有獨立管制機關相關之法律條文 都規範於聯邦法規（Code of Federal Regulations，簡稱CFR）²中。此外，所有的 獨立管制機關程序都必須依循 1946 行政程序法（Administrative Procedure Act of 1946），該法規並要求所有獨立管制機關相關之法令等作為都必須公告在《聯邦 公報》（Federal Register）中。當獨立管制機關有任何新的、或修正其相關規範，

都必須發佈「擬議法規公告」（Notice of Proposed Rule Making，簡稱NPRM），

並由利害關係人或團體（interested persons and parties）可提出相關意見，獨立管 制機關必須將這些意見納入考量。而若獨立管制機關針對特定議題（例如兒童節 目造成的影響）亦可進行「意見諮詢公告」（Notice of Inquiry，簡稱NOI），同 樣地，利害關係人或團體亦可提出意見供獨立管制機關參考。接著獨立管制機 關公布政策說明，稱為「報告與命令」（Report and Order）。

1. FCC 組織架構

FCC 最早由七位委員組成，但 1982 年後則改為五位委員。委員是由總統提 名，經參議院同意後任命，任期為五年。FCC 主要設置六個局（bureau）：媒體 局（media bureau）、固網競爭局（wireline competition bureau）、消費者與政府

2 可於http://www.gpoaccess.gov/cfr/index.html中查詢聯邦法規。

事務局（consumer and governmental affairs bureau）、國際局（international bureau）、執行局（enforcement bureau）與行動通訊局（wireless telecommunications bureau），以及十個辦公室。

其中，媒體局主管媒體服務相關之政策與執照發放，包括有線電視、無線 電視、廣播、多頻道影音節目傳輸、直播衛星等。固網競爭局主管有線通信業 者（common carrier）之相關政策。消費者與政府事務局則處理 FCC 與其他政府 機構之間之關係並促進大眾對 FCC 之瞭解。國際局主管國際間的通信政策。執 行局則處理多頻道影音、有線電視服務之相關抱怨，以及電信業者之稽核與監 管。行動通訊局則主管衛星及廣電之外的無線通信相關服務。以下為 FCC 之組 織圖（圖 1-1）。

圖 1-1 FCC 組織架構

資料來源：FCC 網頁，http://www.fcc.gov/fccorgchart.html

FCC因業務需要，或者有其業務相關之訴訟時，為獲得政策制定、職務施 行以及法規與管制規範修正時所需之相關資訊，可以在法律規定範圍內執行其 調查權，可傳訊證人並要求提供相關證據(CFR, October 1, 2008)。³

2. 其他電子媒體相關管制機關

除了 FCC 之外，另外四個機構亦處理電子媒體相關之管制。包括美國聯邦 交易委員會(Federal Trade Commission，簡稱 FTC)、國家通信與資訊局（National Telecommunications and Information Administration，簡稱 NTIA）、平等就業機會 委員會（Equal Employment Opportunity Commission，簡稱 EEOC）與聯邦飛航總 署（Federal Aviation Administration，簡稱 FAA）。

美國聯邦交易委員會（FTC）成立於 1914 年，為獨立調查機關，主要處理 消費者保護與公平競爭。自 1934 年開始負責監管不當與不實（unfair and deceptive）之廣告，並可做出廣告停播處分。

國家通信與資訊局（NTIA）隸屬於美國商務部（Department of Commerce），

設立於 1978 年，主要負責通訊傳播政策制定及研究，包括頻率總體資源規劃、

公用及軍用頻率之管理發照，並負責部分通訊傳播輔導獎勵，例如非商業廣電業 之補貼。

平等就業機會委員會（EEOC）成立於 1964 年，主要確保公平就業機會，

避免因種族、宗教、性別、國籍而有不公平之就業機會。聯邦飛航總署（FAA）

則對影響飛航通訊頻率之基地台設立有審核同意權，確保相關塔台之設立符合 FCC 規範。

二、美國媒體所有權管制變革

美國對廣電媒體的管制始於 1934 年的傳播法(The Communications Act of 1934)，當時美國社會處於經濟大蕭條，有賴政府對經濟及福利制度的高度介 入。對於媒體的解禁源於 1970 年代，到了 1980 年共和黨雷根政府主政後，此趨 勢更加確立。媒體解禁背後的意識形態在於讓市場自由運行以滿足大部分的規 範目的，FCC 因此延長廣電媒體執照期限、放寬同一人或團體擁有媒體的家 數、取消很多保護弱勢團體的規定 (Creech, 1999:84-86) 。

在近二十年的解禁趨勢下，1996 年通過的電訊法(Telecommunications Act of 1996)解除了行之已久的對廣電業者、有線電視及電話公司之間跨媒體所有權

3 CFR. (October 1, 2008). Code of Federal Regulations [Title 47, Volume 1] TITLE

47--ELECOMMUNICATION CHAPTER I--FEDERAL COMMUNICATIONS COMMISSION (Vol.

CITE: 47CFR1.1).

的限制，是歷年來對媒體所有權規範最大幅度地更動。立法理由指出，因應媒 體科技匯流、媒體競爭及擴大之需要，開放各媒體的跨業經營，將可以降低媒 體營運成本、促進消費者的利益。五年之後，學者反省指出，媒體所有權規範 的修正，並沒有帶給消費者福利，只是「給媒體巨頭送了一份大禮」(Jaquet, 2002:107)，因為電訊法施行後，業界購併不斷，民間批評四起。

就在民間對 1996 年電訊法規範導致的媒體產業變化及消費者福利受損的怨 怒聲未歇，FCC 竟又在廣電及資訊業者的遊說下，醞釀修正相關法令，再次放 寬媒體所有權的限制，尤其是增加同一家無線電視公司在全國擁有收視戶的比 例，從 35% 調高至 45%，如此一來一家大型無線電視公司可掌握全美將近一 半的市場(Lieberman & Davison, 2003; Harrington, 2003)；修正案也允許無線電視 公司老闆可以經營報紙、廣播電台，地方媒體市場因此將遭壟斷的景象不難想 見（見表 1-1）。在紐約時報、華盛頓郵報等輿論及諸多公民團體的抨擊下，FCC 仍通過這項修正案，然而卻在國會部門及司法部門受到阻攔。2007 年，FCC 提 出微幅放寬報紙、廣電跨媒體所有權限制，但這個修正案仍然遭致民間反對，

隔年就被參議院否決(Newspaper Association of America, March 12, 2008).。

依據 FCC 的兩份歷史性研究報告，美國媒體所有權的演變，與相關法令變 遷有密切關係。1996 年電訊法通過後，媒體購併案大增，所有權集中的情形加 劇。2003 年至 2007 年當中，所有權集中情形仍然嚴重，但集中化的速度相較於 電訊法通過的五年間，已經稍微緩和(Duwadi, Roberts, and Wise, 2007)。細節請 詳見下表。

表 1-1 FCC 修正無線廣播電視所有權法令 區域(designated market area, DMA)中擁有 1 家 media voices)存 在 參院否決。嗣後國會透過 2004 會計年度(FY 2004)綜合撥款法案（FY2004 Consolidated Appropriations Ac t）§629 指示FCC將此比例提高為不得超過全國收視戶的 39%（CRS）。

至 29 家商業廣播

視所有

播電台，不得超 C.F.R. 76.501，

未修正。 未修正。

電視跨

資料來源：本研究整理 FCC Report and Order and Order on Reconsideration (adopted: December 18, 2007; FCC 07-216)； 47 C.F.R 73.658；47 C.F.R 73.3555；1996 通訊傳播法§202。

三、美國媒體購併審查程序

根據《美國聯邦法規》（Code of Federal Regulations）的〈電訊專章〉

（Telecommunication, Title 47）的相關規定，媒體轉讓或控制權的轉移，必須經 由 FCC 審理同意後，方能進行實質的購併交易。除了少數較為單純的狀況外，

必須在轉移交易生效日的 45 天以前，將申請案送至 FCC。

4. 步驟四：公告廣電執照轉讓或控制權轉移的申請

申請執照轉讓或控制權轉移的業者，必須在報上公告此項申請案的訊息。申 請者必須在該電台所在地之普遍發行的日報，於三週期間的至少連續兩週 中，每週兩次發佈該項公告。此一公告必須在提出申請的三十日內完成。FCC 則必須在這項公告發佈的三十天之後，才能展開相關審查程序。

5. 步驟五：舉辦聽證會

企業持有之廣電執照的轉讓或控制權轉移的申請案，若會在一年內轉讓或轉 移，則除了部分特殊狀況外，FCC 將舉辦聽證會。

6. 步驟六：聽證會的公告

申請執照轉讓或控制權轉移的業者，必須公告聽證會的相關訊息。在 FCC 發 佈聽證會舉辦的命令之後，申請者必須立刻在普遍發行的報紙上，於三週期 間內的連續兩週，公告聽證會的時間與地點。同時，申請者還必須在所屬廣 電媒體上，於 FCC 發佈聽證會舉辦命令之後的第二週，將該項公告每天至少 發佈一次、並發佈四天。廣電媒體上的公告必須有口頭宣讀，攝影機必須聚 焦在宣讀者身上。發佈公告的時間，商業電視台必須在晚上七點到十點之間，

商業廣播電台必須在早上七點到十點之間（若該電台此一時段並無播送，則 在晚上六點到九點之間）。

7. 步驟七：聽證會的參與程序

FCC 將聽證會通知，在至少 60 天前寄發給申請者及該案件之相關團體或個 人。申請者及受邀的相關團體或個人，必須在收文後的 20 天內，書面回覆 FCC 是否出席當天聽證會議並提供相關事證。

FCC 將聽證會通知，在至少 60 天前寄發給申請者及該案件之相關團體或個 人。申請者及受邀的相關團體或個人，必須在收文後的 20 天內，書面回覆 FCC 是否出席當天聽證會議並提供相關事證。