分區的調整

分區規劃是一種經營管理的工具，沒有固定的使用方式，可視各地需求進行，

將空間劃分，訂定不同的管制項目與強度，重點原則在於考量資源分布狀況，並 在公開的過程中取得權益關係人的共識，解決不同使用的衝突，以促進多元的經 營管理目標 (Amend et al., 2003; Geneletti & Duren, 2008; Lockwood et al., 2006;

MacKinnon et al., 1986; Thomas & Middleton, 2003)。分區規劃指涉保護區的設計，

而設計會影響後續的經營管理規劃，Amend et al. (2003) 將分區規劃列為經營管理 計畫書的一部分，認為分區規劃雖可獨立成項，但與其他經營管理規劃部份互有 連結。顯示經營管理規劃前應衡量保護區的整體設計是否恰當，而這個委託研究 案最大的重點即是保護區的分區調整，其不僅牽涉到生態作用力與保護區範圍、

保育對象與管制事項的釐清，也在因應RAPPAM 評估結果所指出的設計與規劃問 題。

一、各分區定義

由於分區規劃應視各地方需求進行，不同的背景脈絡會訂定不同的分區，因 此各地對於各分區的劃分定義與管制就會有所不同。就好比同樣在臺灣，國家公 園法明訂國家公園可依區內現有土地利用型態與資源的特性進行分區，可分為一 般管制區、遊憩區、史蹟保存區、特別景觀區以及生態保護區五種分區³⁷。而自然 保護區、自然保留區與野生動物保護區等其他類型保護區當中，僅野生動物保護 區於野生動物保育法施行細則中提及野生動物保護區可分為核心區、緩衝區與永 續利用區³⁸。表示即便在同一國家當中，有不同保護區，也可有數種不同分區的方 式。雖然野生動物保育法施行細則提出可進行分區，但對於各分區的定義與管制

37 國家公園法，第十二條「國家公園得按區域內現有土地利用型態及資源特性，劃分左列各區管 理之：一、一般管制區。二、遊憩區。三、史蹟保存區。四、特別景觀區。五、生態保護區。

38 野生動物保育法施行細則，第十二條「直轄市、縣 (市) 主管機關依本法第十條第一項規定劃定 之野生動物保護區，得分為核心區、緩衝區及永續利用區，分別擬定保育計畫」。

94

仍未提供明確的指引，主要是因為管制影響民眾的權利，理論上影響到民眾權利，

依行政程序法這個也是不合法的 (T01F12)。顯示在臺灣，各分區的定義劃分與擬 訂的管制事項，各地亦可依其狀況自行處理，所以這個部份市府可以自己做決定，

理論上母法沒有的，相關主管機關除非他硬要用行政措施，這要看市府的決策 (T01F12)。

而在學理上，分區類型主要可分為核心區與緩衝區，核心區應應呈現保育價 值與目標對象 (Sabatini et al., 2007)，除了科學研究外禁止進入，而緩衝區為作為 緩衝，基本上允許合理、有限度的使用，另可依據限制程度再細分為不同的區域 (Lockwood et al., 2006)。針對此保護區，竹市府前保育官員 H04 不斷強調分區重新 規劃應從兩種角度來進行，一是從資源狀況來檢視，要符合保育目標；另一則以 人為主，考量主管機關、當地民眾、漁民、遊客等多方想法 (H04F05；H04F07)。

回顧過去此保護區分區規劃的原則，由H02I01 的語談中可以發現，原有的分區規 劃將重要的生態區域劃設為核心區 (H02I01)，而緩衝區與永續利用區的劃設則依 照在地社區的使用範圍做調配，主要是比較配合民眾的使用習慣，就是他們主要 是 在 這 區 活 動 ， 所 以 我 們 就 把 這 邊 劃 成 永 續 利 用 區 ， 其 他 地 方 就 做 緩 衝 (區)(H02I01)。計畫團隊主張這次的分區重新規劃延續過去的原則，明確定義各分 區的定義與管制強度：核心區以生物多樣性高的地方或標的物種的分布位置進行 劃設以凸顯資源的珍貴性 (H02I01；T01F08)，核心區裡面等於有一個區域存在你 在做經營管理的時候是有標的物種……訂生物多樣性，那就找一個生物多樣性最 高的地方 (T05F06)，其管制強度應該要最強，禁止一切人類活動干擾 (H02I01；

T05F11)；而為降低核心區可能產生的衝突，範圍或可小一點，核心區大家都不要 去抓，但範圍小一點 (H04F11)，同時為減少民眾進入核心區的可能性，選擇不易 進 入 的 地 方 (A08F06；T05F09)。緩衝區則作為核心區與永續利用區的區隔 (T05I01)，接受在地社區的傳統漁撈採集活動，但禁止遊客進入，緩衝區可以畫大 一點，漁民可以進去抓，遊客不能進入 (H04F11)。而永續利用區除可允許在地社

95

區的傳統漁撈採集活動外，亦鼓勵遊客以正確的方式使用以帶動地方發展，永續 利用區就可以盡量鼓勵大家去利用、玩，用對的方法去面對，還是有保護區的架 構在，也可帶動地方的發展 (H04F11)。

在各分區劃分概念確立之後，亦須考量現場分區界線之辨識。適當的界線表 示在地社區、遊客以及保護區的員工無論在地圖或在現場皆能明瞭界線的位置 (Ervin, 2003a)，因此現場界線如果不明確則實際難以進行管理 (H04F07)。界線的 設置如同保護區邊界一樣，最好能有自然的地理界線 (MacKinnon et al., 1986)，如 此不但在地圖上清楚易辨別外，在現場的經營管理當中也較為容易判釋 (Ervin, 2003a)。但是此保護區位於海岸，區劃的界線都與海岸線垂直，區與區之間未能有 自然地理界線，因此未來可考量設立界樁以增加現場的辨識 (A07F07)。此外，竹 市府保育官員 H02 指出，明確的座標是必備條件，分區界線以同一緯度為佳，現 場巡護人員可藉由GPS 於現場直接判釋 (H02F07；H02F10)。

二、原核心區設置的適宜性

每個保護區的劃設、經營管理與評估皆需要有足夠的基礎資料支持，才能做 出正確的判斷 (Bertzky & Stoll-Kleemann, 2009; Lockwood et al., 2006; Thomas &

Middleton, 2003)。一個保護區若具有足夠的基礎資料，表示此保護區的生態狀況 主管機關或學者專家皆能有相當地瞭解與掌握，才能夠進行適當的經營管理工 作。新竹市濱海野生動物保護區自2001 年指定客雅溪口為核心區，竹市府保育官 員 H02 指出當時 (2001 年) 相關研究甚少，資源分布位置亦不清楚，當初我們劃 設的時候基礎資料並沒有很豐富，比如我們有一些相關的規劃報告裡頭會把以前 相關的調查資料做引用，可是那個都是說香山溼地有什麼，你看不出來他在哪裡 (H02I01)，僅認為流至香山溼地的最大條河川為客雅溪，其溪口又屬河口生態系，

河川帶來的大量有機物質會於河口沈澱，生產力高，因此孕育大量底棲生物，因 而多樣性高 (溼地保護工作委員會，1994)，此區因此劃為核心區，當初劃設核心

96

97

(2 年) 區主要底棲蟹類食性及覓食微棲地之研究 2005

(2 年)

新竹市客雅水資源回收中心生態復育計畫 分項計畫3-臺灣招潮蟹 Uca formosensis 幼 苗復育、放苗及監測計畫

98

2010 香山濕地鳥類監測計畫 新竹市野鳥學會 新竹市濱海野生動物保護區及其保育計畫

書的檢討與修正 新竹教育大學 (楊樹森)

新竹市濱海北區生態調查評估 亞洲大學 (張筱筠)

而根據近年的調查，楊樹森等 (2005) 指出客雅溪口的底棲雖有高豐富度，但 多樣性不高，這邊他的底棲生物的狀況不是最好的，所以他鳥類狀況也不是很好 (H02I01)。此外，客雅溪口目前多被紅樹林所覆蓋，另根據環保署的水質資料 (2004 年至2010 年) 顯示，流入保護區的河川中，以客雅溪與鹽港溪出海口的水質污染 狀況最為嚴重，呈現中度以上至嚴重污染³⁹。底質環境亦有所改變 (T05F09)。在 這樣的狀況下，竹市府保育官員 H02 認為客雅溪口沒有特別需保護的對象，人家 問我說為什麼核心區在客雅溪口，我除了講他是河口生態系以外，好像講不出他 那邊有什麼特別的，比如說他那裡有什麼東西是只有那邊有的所以一定要核心保 護下來 (H02I01)。再加上前面已釐清的保育對象水鳥與臺灣招潮蟹，由研究調查 資料的彙整，可以發現主要保育對象水鳥與臺灣招潮蟹的分布位置：鳥類於退潮 時廣泛散布於保護區內的灘地覓食，於漲潮時則主要聚集在金城湖、客雅溪口、

浸水垃圾掩埋場以南至大庄溪口、美山安檢所海邊、海山漁港北側以及海山罟一 帶 (黃宏正，2009)；臺灣招潮蟹則因其棲地要求嚴苛，主要分布於客雅水資源回 收中心外圍與海山罟的高灘地 (尤少彬、張文亮，2010；朱達仁等，2008；黃宏正，

2009)。顯示客雅溪口因生物多樣性不高且不具特殊保育物種，再加上紅樹林遍布 與水質污染，已不適合作為具備生物多樣性高或特殊保育物種分布的核心區，應 該有些東西可能比較在核心區會看到在其他區是看不到的，可是在我們這邊幾乎 沒有這種情形，所以在這個部份你就會覺得好像沒有那麼大的意義 (H02I01)。

39 依據「河川污染程度指標 (RPI)」判定，RPI 指標係以水中溶氧量 (DO)、生化需氧量 (BOD5)、

懸浮固體 (SS) 與氨氮 (NH3-N) 等四項水質參數來計算 (全國環境水質監測資訊網，2010)。

99

三、人類活動範圍

傳統漁撈採集活動範圍根據楊蕙禎 (2009) 的調查結果 (圖 5-1) 以及本研究 進行的在地社區訪談，可以發現主要的活動範圍為浸水垃圾掩埋場以南到海山漁 港以北的外灘，而蚵架多位於美山安檢所以南至海山漁港以北。當地里長 L03 指 出漁民主要活動範圍在外灘，較少出現於客雅水資源回收中心附近，但因其多藉 由浸水垃圾掩埋場旁的通道進出，認為應至少保留其通道，其實這些活動都是在 外灘附近進行，但就需要這個通道讓他們過去 (L03I01)。

再者，常發現民眾藉由浸水垃圾掩埋場旁的便道進出核心區從事挖掘貝類與 撈魚的活動 (楊蕙禎，2009)，核心區那裡根本就已經鋪了一個道路，摩托車都已 經可以騎進去 (H02I01)；都用走的，也有開車騎車下去的，像沙灘車、吉普車那 種 (L03I01)。除凸顯民眾不瞭解保護區的範圍與相關管制規定外 (楊蕙禎，2009)，

亦表示核心區的配置不佳，與傳統漁撈採集活動範圍互有重疊，以及保護區的管 制不力。根據客雅溪口生態狀況與人類活動干擾的情形，皆顯示核心區應進行調

亦表示核心區的配置不佳，與傳統漁撈採集活動範圍互有重疊，以及保護區的管 制不力。根據客雅溪口生態狀況與人類活動干擾的情形，皆顯示核心區應進行調