第一章 前言
2008 年止，全球已經成立超過 120,000 個保護區，陸域與海域所涵蓋的總面 積約為地球表面積的18.6% (Biodiversity Indicators Partnership, 2010)。保護區的成 立雖是保育工作最有效的手段，但不夠完善的經營管理會使得成立保護區的動作 失去意義，因此，如何提昇保護區的功效並妥善經營管理，便成為國內外保護區 經營管理上最重要的課題。而為檢視目前保護區經營管理狀況，國際間於2004 年 生物多樣性公約 (Convention on Biological Diversity, 簡稱 CBD) 會員國大會中達 成以下決議：各會員國應在2010 年前至少能對境內 30%的保護區，進行經營管理 效能評估工作 (CBD, 2004)。
目前保護區經營管理效能衡量的重點大致包含下列三個主題：1. 單一保護區 或保護區系統的設計議題；2. 經營管理的現況；3. 保護區的壓力與威脅狀況以及 目 標 的 達 成 (Hockings, 2003; Hockings et al., 2004; Hockings et al., 2006;
MacKinnon et al., 1986; Stolton et al., 2007)。然而由於各個保護區劃設所依據的法 規、經營管理目標與方式以及所屬機構等背景脈絡皆不相同，其經營管理的需求、
內容與成果即有不同。為提供保護區經營管理效能評估一個一致的取徑，並強化 經營管理者的能力，國際自然保育聯盟 (the International Union for Conservation of Nature, 簡稱 IUCN) 的世界保護區委員會 (World Commission on Protected Areas, 簡稱WCPA) 在 1990 年代中期委託澳洲 Queensland 大學的 Marc Hockings 組織團 隊，彙整早期各式不同的評估方法並連結保護區繁複的經營管理事宜，以經營管 理循環作為主軸支架，提出一個經營管理效能評估的架構 (Hockings, 1998)。
自其評估架構問世以來，獲得國際保育社會的普遍採用，也促成了以此架構 為基礎的一系列評估系統的研發。其中，世界自然基金會 (World Wild Fund, 簡稱 WWF) 所發展出來的「保護區經營管理快速評量與優先設定法」(The Rapid Assessment and Prioritization of Protected Areas Management Methodology, 簡稱
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RAPPAM) 是目前國際上最普遍使用的評估方法 (Leverington et al., 2010)。
RAPPAM 為評估保護區系統而設計，目的是為了在保護區系統層級下找出保育優 先度與調整資源分配 (Ervin, 2003a)，使用一般普遍性的指標 (Leverington et al., 2008)，無法針對個案獨特的背景脈絡。但 RAPPAM 方法學當中提到，此方法若經 調整，加入其他的衡量指標後，亦可適用於個案評估 (Ervin, 2003a)，促進單一保 護區的適性管理1，唯其並未說明如何調整。
臺灣於2006 年引進 RAPPAM，即希望可以同時兼顧個案與系統評估，先於宜 蘭縣無尾港水鳥保護區進行個案操作試驗與調整 (盧道杰、王牧寧，2006)。
RAPPAM 的評估流程包含決定評估範疇、分析現有資訊、執行 RAPPAM 問卷、結 果分析以及後續行動與建議五個階段 (Ervin, 2003b)，但由於無尾港水鳥保護區周 遭在地社區組織林立，各有其立場，地方主管機關與在地社區間的關係較為緊張，
為增加彼此的溝通，因而先分別與權益關係人進行互動對話，在大家對於保護區 的議題有初步共識後，再執行評估 (王牧寧，2006)。因此，王牧寧 (2006) 彙整國 外個案經驗，找出評估執行的要素，依循無尾港水鳥保護區的背景脈絡，便將五 個階段的流程調整為意見溝通、共識凝聚、效能評估與實際改善四個階段，但評 估主要執行前三個階段，不涉入涉及保護區管理單位行政權的第四階段「實際改 善」。2008 年，林務局委由臺灣大學組織研究團隊，進一步在林務局轄管的保護區 系統 (自然保留區、野生動物保護區、野生動物重要棲息環境與自然保護區) 中各 擇一試測，而於2009 年至 2011 年，針對全臺灣的保護 (留) 區 (國家公園與野生 動物重要棲息環境除外) 進行 (個案) 評估，釐清各保護 (留) 區所面臨的威脅與 挑戰，分析各保護區經營管理上的優劣勢，並在過程中持續調整RAPPAM 操作方 式，以做為後續加強作業的基礎 (盧道杰、趙芝良，2008)。截至 2010 年底，研究 團隊已完成32 座保護 (留) 區的個案評估工作，並於 2010 年著手進行臺灣海岸河
1 適性管理 (Adaptive Management) 是一種取徑，可以經營管理複雜的自然系統，基於常識、經驗、
實驗與監測的基礎上，進行學習以調整經營管理方法 (Bormann et al., 1999)
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口溼地型保護區的系統評估 (羅欣怡，2011)。
為了釐清在臺灣的操作調整確實有助於RAPPAM 在個案評估上的應用，並找 出評估與後續經營管理的連結，本研究以經營管理規劃的學理為基礎，藉由個案 的施行，以提升與補強RAPPAM 在臺灣保護 (留) 區個案評估上的應用。
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