第三章 聯合國氣候治理之法制化過程
第二節 初立階段：氣候變遷綱要公約
第一屆世界氣候會議之召開，試圖喚起國際社會對氣候變遷的認 知與重視，之後在聯合國的主導下，開始著手進行有關氣候公約之制 訂，本節主要探析在此初始階段，國際社會如何經由談判完成僅具架 構性與原則性的《氣候變遷綱要公約》，以及綜整分析公約主要內容，
以作為後續節次論述之要素。
壹、政府間談判委員會執行過程
為籌備氣候公約談判事宜，聯合國環境規劃署於 1989 年 5 月 25 日決議，要求與世界氣象組織合作，為《氣候變遷綱要公約》之談判 工作預作準備。29之後，根據聯合國大會第 44/207 號及第 45/212 號 等決議案之指示，政府間談判委員會於 1991 年 2 月 4 日至 14 日在華 盛頓召開第一次會議，開啟了《氣候變遷綱要公約》制法的談判過程。
30
第一次談判會議計有超過 100 個國家派代表參加，與會的聯合國 機構包含環境規劃署、政府間氣候變遷專門委員會、糧農組織、國際 勞工組織、教科文組織、政府間海洋學委員會、工業發展組織及國際 原子能總署等單位，此外，亦有歐洲共同體、非洲統一組織和美洲國 家組織等政府間組織及諸多非政府組織派員出席。31許多代表在會議 中進行論辯，其中與氣候公約有關之發言重點整理如下：32
一、應儘早擬出氣候公約之初稿，並儘快加以談判，而 1992 年聯合 國環境及發展會議的日期，同時也是公約提供作為簽署的日期。
二、氣候公約應包含一般性原則與義務，未來談判的議定書中可以明
29 United Nations Environment Programme, "United Nations Environment Programme: Governing Council Decision on Global Climate Change," Vol.28, No.5, September 1989, pp.1330-1334.
30 United Nations General Assembly, "Report of the Intergovernmental Negotiating Committee for a Framework Convention on Climate Change on the work of its first session, held at Washington DC, from 4 to 14 February 1991," March 8, 1991, A/AC.237/6, p.3.
31 Ibid, at pp.7-8.
32 Ibid, at pp.12-15.
列詳細、有約束的承諾。
三、有效用的氣候公約及與其有關的法律文件應該基於公平、共同以 及區分責任的原則，充分考慮到發展中國家之能源消耗隨著經濟 發展與成長的必要性。
四、小島型國家易受氣候變遷影響而受到傷害，它們的生存與文化受 到全球暖化的威脅，應認知到它們的需求並在公約中加以規定，
並且確保這些國家能夠參加談判之過程。
五、提出「汙染者付費」原則應作為氣候公約的基礎，即溫室氣體人 均排放量或溫室氣體總排放量高的國家，應補償發展中國家在處 理氣候變遷問題所增加的費用。
第一次談判會議結束後，政府間談判委員會秘書處於同年 5 月責 成下轄兩個工作小組，參考如上述所列第一次談判會議期間各項發言 重點，開始氣候變遷綱要公約草案之起稿工作，並將交由後續召開之 談判會議進行審查。33而兩個工作組草擬公約內容分工如下：34 一、第一工作組負責有關「承諾」(commitments)要項：
(一)關於二氧化碳及其他溫室氣體淨排放量之限制與減少的承諾 ；碳匯及碳庫之保護、強化與增加的承諾；對抗氣候變遷不利 影響方法之支持的承諾；以及捐款應根據各國責任與發展水準 來公平地區分之考量的承諾。
(二)關於充足與增額財源之承諾，期使開發中國家能夠滿足執行 上述承諾所需的增加費用，並在最有利的基礎上，促進技術的 轉移。
(三)關於開發中國家特殊情況及考量它們發展所需之承諾，包括 小島型開發中國家的問題，低窪沿海地區以及一些地區受到侵
33 United Nations General Assembly, "Provisional agenda and annotations to the provisional agenda, including suggestions for the organization of work," May 7, 1991, A/AC.237/7, pp. 4-6.
34 Ibid.
蝕、水患、沙漠化與都市高度大氣汙染的問題，以及經濟處於 過渡時期的問題。
二、第二工作組負責有關「機制」(mechanisms)要項：
(一)法律與制度的機制，包括生效、退出、遵守、評估與審查之 機制。
(二)與科學合作、監測及資訊相關之法律與制度的機制。
(三)與財源充足和增額、技術需求與合作以及第一工作組承諾技 術轉移給開發中國家等相關之法律與制度的機制。
其後，政府間談判委員會自 1991 年 6 月起接連召開會議，就公 約制訂事項進行審查，最後於 1992 年 5 月 9 日在紐約聯合國總部召 開之第 5 次會議第二部分工作報告中，通過了《氣候變遷綱要公約》，
35並稍後於 6 月在巴西里約熱內盧舉行之「聯合國環境及發展會議」
(United Nations Conference on Environment and Development, UNCED) 中開放供各國簽署，而當公約於 1994 年 3 月 21 日正式生效後，政府 間談判委員會於隔年 1995 年 2 月結束其工作任務。
貳、氣候變遷綱要公約之生效
聯合國繼 1972 年於斯德哥爾摩召開「人類環境會議」之後，相 隔 20 年再次籌辦全球環境會議，於 1992 年 6 月 3 至 14 日在巴西里 約熱內盧舉行「聯合國環境及發展會議」，亦稱「地球高峰會議」(Earth Summit)，此次會議計有 172 個國家派員與會，其中 108 個國家元首 或首長親自參加，也有 2400 名非政府組織代表共襄盛舉。36此次會 議最通過了「里約環境與發展宣言」(Rio Declaration on Environment and Development)、「21 世紀議程」(Agenda 21)及「各類森林之管理、
35 United Nations General Assembly, "Report of the Intergovernmental Negotiating Committee for a Framework Convention on Climate Change on the work of the second part of its fifth session, held at New York from 30 April to 9 May 1992," May 15, 1992, A/AC.237/18 (Part II)/Add.1.
36 United Nations, "United Nations Conference on Environment and Development (1992)," http://www.
un.org/geninfo/bp/enviro.html.
保育及永續發展原則」(Non-legally Binding Authoritative Statement of Principles for a Global Consensus on Management, Conservation and Sustainable Development of All Types of Forests)等重要文件之外，同時 開放各國簽署《生物多樣性公約》(Convention on Biological Diversity, CBD)與《氣候變遷綱要公約》，其中《氣候變遷綱要公約》簽署國家 計 154 個加上 1 個區域性的經濟體。37
此外，根據《氣候變遷綱要公約》第 20 條規定，在里約熱內盧 會議之後，自 1992 年 6 月 20 日至 1993 年 6 月 19 日亦開放給其他聯 合國或所屬專門機構的成員國或區域性經濟體參與簽署。38至於該公 約之生效，則需要件取決於相關成員國或區域性經濟體「批准」
(ratification)、「接受」(acceptance)、「贊同」(approval)或「加入」(accession) 之數目，因此，根據《氣候變遷綱要公約》第 23 條第 1 款規定，此 公約在第 50 個締約國「批准」、「接受」、「贊同」或「加入」之文件 交存後第 90 天起生效。39
根據學者丘宏達、陳純一在其所著《現代國際法》中指出，所謂
「批准」，在 1969 年《條約法公約》第 2 條認為係「一國據以在國際 上確定其同意承受條約之國際行為」，另一說法則是勞特派特修訂的
《奧本海國際法》中認為「批准」一詞是指一個國際條約的當事者，
對其代表締結的條約之最後確認，通常包括載有這種確認的文件之交 換，在民主國家，條約批准之前要送議會審議；40而「接受」和「贊 同」也是同意承受條約拘束的方式，依據《條約法公約》第 14 條第 2 項，它們和「批准」適用相同的規則，且在法律效果上與「批准」
37 United Nations, Report of the United Nations Conference on Environment and Development: Rio de Janeiro, 3-14 June 1992, Volume 1 (New York: United Nations, 1993), p.2.
38 United Nations Framework Convention on Climate Change, "United Nations 1992," FCCC/
INFORMAL/84, GE.05-62220 (E) 200705, p.20.
39 Ibid, at p.21.
40 丘宏達，《現代國際法》(台北：三民書局，2014 年)，頁 197-198。
並無差異，然而它們在國內程序與「批准」不同之處，在於有些國家 憲法明文要求國會「批准」條約，但若是便利條約締結，避免國會的 遲延，則可以「接受」和「贊同」表示同意；41 再者，「加入」是指 一個多邊條約簽字批准生效後，其他非締約國可以參加為締約國的程 序，而非締約國是否可以加入條約，需依據條約本身是否有「加入」
條款及一國國內法規而定。42
依上述說明，《氣候變遷綱要公約》最後達到生效條件之關鍵，
主要在於歐洲丹麥、葡萄牙及西班牙等 3 國於 1993 年 12 月 21 日同 時「批准」該條約，以及時稱歐洲經濟共同體(European Economic Community)之「贊同」，43 當時「批准」及「贊同」成員國如表 3-1 所示。
另根據《氣候變遷綱要公約》第 23 條第 2 款規定，凡在公約生 效後之國家或區域性經濟體「批准」、「接受」、「贊同」或「加入」該 條約，在其文件交存之日後 90 天起生效，44致使公約於 1994 年 3 月 21 日開始生效。截至目前為止，依據聯合國條約資料庫(United Nations Treaty Collection)統計，全球簽署國有 165 個，而締約成員已達 197 個。45
41 丘宏達，同前註，頁 200-201。
42 丘宏達，同前註，頁 201。
43 United Nations General Assembly, "Intergovernmental Negotiating Committee for a Framework Convention on Climate Change Eleventh Session," February 7, 1995, A/AC.237/INF.15/Rev.2/Corr.1.
44 Supra note 38.
45 United Nations Treaty Collection, "Chapter XXVII: Environment 7, United Nations Framework Convention on Climate Change, New York, 9 May 1992," https://treaties.un.org/Pages/ViewDetailsIII.
aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXVII-7&chapter=27&Temp=mtdsg3&clang=_en.
表 3-1 《氣候變遷綱要公約》生效構成之相關成員國
資料來源：一、United Nations General Assembly, "Intergovernmental Negotiating Committee for a Framework Convention on Climate Change Eleventh Session," February 7, 1995, A/AC.237/INF.15/Rev.2/Corr.1.
二、作者自行整理與製表。
参、氣候變遷綱要公約主要內容之評析
在《氣候變遷綱要公約》完成之前，國際上曾簽署過與溫室氣體 防制相關之公約，堪稱為 1992 年氣候公約之典範。其背景源自於 1980 年代初期，臭氧層首度被觀察到破洞，環境規劃署於 1985 年 3 月 18 日至 22 日邀集各國共商對策，並於當同年度在奧地利維也納連召開 以溫室效應為主題之國際會議，會中各國簽訂《保護臭氧層維也納公 約》(Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer)。46
然而，《維也納公約》係一個促使國家間之合作機制，其中並無 任何具約束力，因此，為管制破壞臭氧層之氟氯碳化物(CFCs)與氫氟 氯碳化物(HCFCs)等溫室氣體，環境規劃署於 1987 年 9 月 16 日在加 拿大蒙特婁再次邀集召各國開會，簽署更具管制效力之《蒙特婁議定 書》(Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer)，並 於 1989 年 1 月 1 日正式生效。47學者華格納(Gernot Wagner)與韋茲曼 (Martin L. Weitzma)曾指出《蒙特婁議定書》被認定在環境議題上最 成功的事例之一，臭氧層破洞逐年縮小，至本世紀中葉即可修補起來，
對氣候變遷而言，雖然它比臭氧層問題更難應付，但只要全球在氣候 嚴重惡化前及時採取行動，改變並非不可能的，48另國內學者蔡學儀 則認為，《蒙特婁議定書》是國際社會透國國際條約協調各國改善地 球暖化的重要開端。49
《氣候變遷綱要公約》之生成以及其後續發展，與《維也納公約》
有異曲同工之處。首先，國際社會對《氣候變遷綱要公約》之期許目
46 United Nation Treaty Collection, "Chapter XXVII: Environment 2, Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer, Vienna, 22 March 1985," https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx
?src=TREATY&mtdsg_no=XXVII-2&chapter=27&clang=_en.
47 United Nations Treaty Collection, "Chapter XXVII: Environment 2a, Montreal Protocol on
47 United Nations Treaty Collection, "Chapter XXVII: Environment 2a, Montreal Protocol on