第二章 氣候變遷及其相關理論
第四節 氣候變遷與全球治理
全球化是當代國際社會發展之趨勢，它影響層面甚廣，亦包含氣 候變遷問題，面對全球性氣候變遷之獨特性，單一國家或國際組織無 法解決，需要全球治理。本節首先分析全球化與氣候變遷之關聯性，
其次，探討治理之概念與全球治理之層次與特性，以及最後全球氣候 治理之相關論點。
壹、全球化與氣候變遷
所謂全球化，夏爾特(Jan A. Scholte)從以下五個面向解釋:76
一、全球化如同國際化：國家間跨國界關係助長國際之交流與互賴。
二、全球化如同自由化：國家間一些彼此活動之強行限制已被移除。
三、全球化如同普遍化：一些理念與經驗經由散播傳達至全球每個角 落，致使大家在目標上趨於一致。
四、全球化如同西方化或現代化：現代社會像資本主義與工業主義之 結構，被散播至整個世界，破壞了地方文化。
五、全球化如同去地域化：重新配置地理圖騰，社會空間已不再受制 於領土所在地、距離與疆界。
紀登斯(Anthony Giddens)從社會學角度定義全球化為世界社會 關係之強化，在此種關係下，偏遠地區被連結且該區事務會被遙遠之 處發生的事件所影響，反之亦然。77另羅伯森(Roland Roberson)認為 全球化作為一種概念，它指涉世界的壓縮及強化世界成為一體的意識；
78若從經濟學來看，格雷(H. P. Gray)認為全球化係跨國界經濟情況與 政策的相似性；79而皮特斯(Jan Nederveen Pieterse)從歷史學與人類學
76 Jan A. Scholte, Globalization: A Critical Introduction (New York: Palgrave, 2000), pp.15-17.
77 Anthony Giddens, The Consequences of Modernity (Stanford: Stanford University Press, 1990), p.64.
78 Roland Robertson, Globalization: Social Theory and Global Culture (London: Sage, 1992), p.8.
79 H. P.Gray, "Globalization versus Nationhood: is economic integration a useful compromise?"
Development and International Cooperation , Vol.9, No.16, 1993, p.38.
定義全球化係增強世界連結之長期歷史過程。80
對於全球化發生之時間歷程與其特質，學界觀點並不一致，皮特 斯在其《全球化與文化》(Globalization and Culture)一書中整理出三類 型，即短期(1970 年代之後)、中期(16-18 世紀)與長期(如表 2- 4 所示)，
81這是因為各個學科領域解讀的角度不同所致，他並指出自 1970 年代 之後，當代不過是加速全球化之過程特質而已。82赫爾德(David Held) 與麥克格魯(Anthony G. McGrew)亦表示全球化是一個歷史過程，他 們 在 合 著 《 治 理 全 球 化 ： 權 力 、 權 威 與 全 球 治 理 》 (Governing Globalization: Power, Authority, and Global Governance)一書中將全球 化區分為地理大量發現時期、歐洲帝國時期以及由新自由主義全球經 濟造就之當代時期。83每個時期都有其特徵，也就是都有獨特的廣度、
強度與力度等模式，流動和網絡，以及不同程度的制度化、分層化與 複製化。84
表 2-4 全球化時期發展歷程與其特質之分類
時間架構 全球化單元 學科項目
短期(1970 年代之後) 公司、生產技術、行銷、
媒體 經濟學、文化研究
中期(16-18 世紀) 資本主義、現代性 政治經濟學、社會學
長 期 社會合作之形式 歷史學、歷史社會學、人
類學
資料來源：Jan Nederveen Pieterse, Globalization and Culture (US: Rowman &
Littlefield Publisher, Inc., 2009), p.17.
80 Jan Nederveen Pieterse and Baron Parekh, The Decolonization of Imagination (London: Zed, 1995), p.45.
81 Jan Nederveen Pieterse, Globalization and Culture (US: Rowman & Littlefield Publisher, Inc., 2009), p.17.
82 Ibid, at p.15.
83 David Held and Anthony G. McGrew, Governing Globalization: Power, Authority, and Global Governance (Cambridge: Polity Press, 2003), pp.1-3.
84 Ibid.
當代社會由於經濟全球化，正逐漸建構一個全新的社會組織型態，
如同大前研一(Keichi Ohmae)所言，「四 I」(投資 Investment,產業 Industry, 資 訊 技 術 Information Technology, 個 別 消 費 者 Individual Consumers)的流動會讓世界更全球化，使民族國家的仲介角色逐漸消 失，將由所謂「區域國家」(region states)所取代。85然而，面對全球 化下之社會變遷，貝克(Ulrich Beck)提出「風險社會」(risk society)之 概念，他認為當前人類所身處的是一個風險社會，這是追求現代化同 時，無可避免之副作用，而風險社會源自於內部之裂變，係人類工業 化與科技化之結果。在風險社會中，食物污染、二氧化碳排放、酸雨、
核能外洩與核武製造等問題將會無視於國界的存在，社會中的每個成 員不論貧富與位階高低，都將受到影響，而風險之增加將導致全球社 會締結成一個危險社區。86
如貝克所言，當今國際社會追求工商發展所引發之氣候變遷問題，
致使每個社會成員未來將面臨更嚴峻之風險挑戰。就能源消耗得情況 而言，根據國際能源組織(International Energy Agency, IEA)統計資料，
全世界石油、天然氣與煤三大能源需求自 70 年代後不斷攀升，其中 石油產量 1971 年約 2,500 百萬噸，至 2016 年已超過 4,300 百萬噸(如 圖 2-3 所示)；天然氣產量 1971 年約為 11,000 億立方尺，至 2016 年 已增為 35,000 億立方尺(如圖 2- 4 所示)；煤產量 1971 年約為 3000 百 萬噸，至 2016 年已超過 7,000 百萬噸(如圖 2-5 所示)。87由於此三種 能源均屬化石燃料，過度開發與使用所產生之溫室氣體，自然影響氣 候變化與生態環境，為人類社會帶來潛在危機。
85 Keichi Ohmae, The End of the Nation State (New York: Mckinsey & Company Inc., 1995), pp.1-5.
86 Ulrich Beck, Risk Society (London: Sage, 1992), pp.21-44.
87 International Energy Agency, "Key world energy statistics 2017," pp.12-17, http://www.iea.org/
publications/freepublications/publication/KeyWorld2017.pdf.
圖 2-3 1971 年至 2016 年全球石油產量
資料來源：International Energy Agency, "Key world energy statistics 2017," p.12, http://www.iea.org/publications/freepublications/publication/.KeyWorld2 017.pdf.
圖 2-4 1971 年至 2016 年全球天然氣產量
資料來源：International Energy Agency, "Key world energy statistics 2017," p.14, http://www.iea.org/publications/freepublications/publication/ KeyWorld 2017.pdf.
圖 2-5 1971 年至 2016 年全球煤產量
資料來源：International Energy Agency, "Key world energy statistics 2017," p.16, http://www.iea.org/publications/freepublications/publication/ KeyWorld 2017.pdf.
貳、治理概念之緣起與定義
首先，治理(governance)概念受到當代關注，係源自 1989 年世界 銀行(World Bank)在觀察撒哈拉沙漠以南非洲國家發展問題之際，所 提出「治理危機」(Crisis in Governance)一詞，它認為這些非洲國家缺 乏西方先進國家的管理方式與技術能力，因此建議這些國家採用治裡 的革新方法來創造有利經濟環境。881992 年世銀在其《治理與發展》
(Governance and Development)報告中，進一步闡明其義，它指出治理 就是一個國家為了發展在其經濟與社會資源的管理中，運用權力的方 式。89
其他一些國際組織像是聯合國發展計劃署、經濟合作暨發展組織 (Organization for Economic Cooperation and Development, OECD)、聯 合國教科文組織(United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, UNESCO)等，也相繼對治理提出不同角度的定義。此外，
88 Work Bank, Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth (Washington DC: World Bank, 1989).
89 Work Bank, Governance and Development (Washington DC: World Bank, 1992), p.3.
1992 年所成立的聯合國全球治理委員會(UN Commission on Global Governance)在其 1995 年所發表之《我們的全球近鄰》(Our Global Neighborhood)報告中，闡述具代表性與權威性之治理要義，該報告指 出治理係各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務之諸多方 式的總和，它是使相互衝突的或不同的利益得以調和，並且採取聯合 行動的持續過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也 包括各種人們同意或認為符合其利益的非正式制度安排。90治理因此 有四個特徵：一、治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個 過程；二、治理過程的基礎不是控制，而是協調；三、治理既涉及公 共部門，也包括私人部門；四、治理不是一種正式的制度，而是持續 的互動。91
在學界，美國學者羅森諾(James N. Rosenau)在 1992 年主編《沒 有政府的治理》(Governance without Government)一書中，首次將治理 概念運用在國際關係上，並定義治理為一種規範機制，雖然未賦與正 式的授權，卻能有效地發揮功能。92此亦打破過去以國家作為管理國 際社會的迷失，進而衍生出全球治理(global governance)之概念。另英 國政治學者史托克(Gerry Stoker) 歸納列舉出治理具備以下五個觀點：
93
一、治理意指一系列來自政府之社會公共機構和行為者，但又不限於 政府，它對傳統的國家和政府權威提出挑戰，認為政府並不是國 家唯一的權力中心，各種公共的和私人的機構只要其行使的權 利得到了公眾的認可，就都可能成為在各個不同層面上的權力
90 Commission on Global Governance, Our Global Neighborhood (Oxford: Oxford University Press, 1995), pp.xiv-xvi.
91 Ibid, at p.2.
92 James. N. Rosenau and Ernst-Otto Czempeil, eds., Governance without Government: Order and Change in World Politics (Cambridge: Cambridge University Press, 1992), p.5.
93 Gerry Stoker, "Governance as theory: five propositions," International Social Science Journal, Vol.50, No.1, 1998, pp.17-28.
中心。
二、治理確認在處理社會和經濟問題時，存在著界限和責任之模糊性 。它表明在現代社會，國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉移 給各種私人部門和公民自願性團體，由於這些私人部門與個人團 體正在承擔越來越多原由國家承擔的責任，導致國家與社會之間 、公共部門與私人部門之間的界限和責任日益變得模糊不清。
三、治理認為在涉及集體行為的各個社會公共機構之間，存在著權力 互賴關係。此種關係即(一)致力於集體行動的組織必須依靠其他 組織；(二)為達到目的，各個組織必須交換資源、談判共同的目 標；(三)交換的結果不僅取決於各參與者的資源，而且也取決於 遊戲規則以及進行交換的環境。
四、治理係指參與者最終將形成一個自主的網絡。這一自主的網絡在 在某個特定的領域中擁有發號施令的權威，它與政府在特定的 領域中進行合作，分擔政府的行政管理責任。
五、治理意指處理好事情之能力並非需要仰賴政府的權力來指揮，或 運用其權威。在公共事務的管理中，還存在著其他的管理方法 和技術，政府有責任使用這些新的方法和技術，對公共事務進行 更好地控制和引導。
参、全球治理之層次與特性
治理概念在分析使用上，不只侷限在國家與次國家的層次，其範 疇可擴大至區域與全球層次，尤其是，受到全球化的影響，國家或政 府可能無法有效控制或管理在其邉境內所發生的一切事物，致使國家 權威可能分散到其他組織或團體上，如同基歐漢(Robert O. Keohane) 與奈伊(Joseph S. Nye)指出，民族國家是全球政治舞台最重要的行為
者，但並非是唯一重要的行為者。94他們將治理行動區分為超國家、
國家及次國家等三個層次，各層次參與治理之行為者亦有分別，如表 2-5 所示。
表 2-5 治理行動
私人部門 政府部門 第三部門 超國家 跨國公司 政府間組織 非政府組織
國家 公司 中央政府 非營利團體
次國家 地方 地方 地方
資料來源：Robert O. Keohane and Joseph S. Nye, "Introduction," in Joseph S. Nye and John D. Donahue, Governance in a Globalizing World (Washington DC: Brookings Institution, 2000), p.12.
國內學者曹俊漢在其《全球化與全球治理》一書中，將治理區分 為國家治理、區域治理及全球治理三個層次，他認為國家治理一詞，
大多只一個國家的政策制定，包括不同區域的及地方的結構及政策過 程，而區域治理主要在描述歐盟內部複雜、多層次的決策與執行過程，
至於全球治理，他引用克拉曼(Elke Krahaann)之說法，是在描述跨國 和國際間之規範關係所具有的特性。95
根據學者戈登克(Leon Gordenker)與魏斯(Thomas Weiss)對全球 治理所作之定義，認為它是「對社會和政治議題努力帶來更多有秩序 的和可靠的回應，這些議題都是超越國家能力單獨所可完成的。就像 非政府組織的普遍化一樣，全球治理的意思是指處理問題時缺少了一 個中央權威的存在，而需要政府與其他機制在全球議題上做共同的協
根據學者戈登克(Leon Gordenker)與魏斯(Thomas Weiss)對全球 治理所作之定義，認為它是「對社會和政治議題努力帶來更多有秩序 的和可靠的回應，這些議題都是超越國家能力單獨所可完成的。就像 非政府組織的普遍化一樣，全球治理的意思是指處理問題時缺少了一 個中央權威的存在，而需要政府與其他機制在全球議題上做共同的協