第四章 非政府組織概念之探討
第一節 非政府組織之釋義
在許多文獻中，非政府組織有其他替代名稱，本節首要將對此加 以說明；其次，則是探討非政府組織之定義與其特徵為何；最後，說 明本論文採用「非政府組織」作為標題名稱而非「國際非政府組織」
之原因。
壹、非政府組織之定義
在稱謂上，非政府組織有許多替代名稱，例如「第三部門」(The Third Sector)、「獨立部門」(Independent Sector)、「私人部門」(Private
1 饒戈平主編，《全球化進程中的國際組織》(北京：北京大學出版社，2005 年)，頁 4。
Sector)、「公民社會組織」(Civil Society Organizations, CSOs)、「非 營利組織」(Nonprofit Organizations, NOPs)、「志願性組織」(Voluntary Organization) 等，一般認為這些稱謂或多或少具有等質意義，並無太 大差異，例如薩拉蒙(Lester M. Salamon)將私人、非營利或非政府組 織均視為第三部門，2另有學者認為仍有明顯差別，例如路易斯(David Lewis)認為非政府組織與非營利組織兩者各具特色，不僅不相同，且 有區隔(separateness)，在名稱使用上，北方國家習用非營利組織或志 願性組織，南方國家則使用非政府組織。3
而國內學者曹俊漢認為，非政府組織名稱用法頗為混亂，雖然有 用以非營利組織稱之，但本質上，「不營利」之界定僅能表示與其他 以營利為目的的商業性或經濟性團體作區別，卻不能對此類團體發揮 公領域的事項作充分表達，因此若以非營利團體表達社會性應可理解，
若使其表達政策性，仍以「非政府組織」為名，以表彰其仍有公共政 策機制為妥。4
儘管非政府組織在稱謂或解釋上有不同看法，或者被混合使用現 象，但本論文為求一致性，在內容論述上統一使用非政府組織名稱，
並就其意涵與相關概念作進一步探討。
非政府組織一詞最初於 1945 年 6 月所簽訂之《聯合國憲章》(The Charter of the United Nations)第 71 款項中被正式使用，該條款規定「經 濟暨社會理事會可作出適當安排，在其權限內與事件相關之非政府組 織進行諮商」。5其實，在聯合國體系中，該理事會係負責非政府組織
2 Lester M. Salamon, "The Rise of the Nonprofit Sector," Foreign Affairs, Vol.73, No.4, July 1, 1994, p.109.
3 David Lewis,"Bridging the gap?: the parallel universes of the non-profit and non-governmental organization research traditions and the changing context of voluntary action," CVO (Centre for Voluntary Organization ) International Working Paper, No.1, 1998, pp.1-15.
4 曹俊漢，《全球化與全球治理》(台北：韋伯文化公司，2009 年)，頁 254。
5 United Nations, "Charter of the United Nations, Chapter X, Article 71," Charter of the United Nations and Statute of the International Court of Justice, 1945, p.13.
事務的主要機構。至於非政府組織之定義，雖然在諸多文獻中並非一 致，但經濟暨社會理事會兩項文件之說明，可作為界定之基石，其中 1950 年的第 288 號決議指出「任何國際組織，凡非經政府間協議而 成立的，都可被視為非政府組織」，6另 1968 年第 1296 號決議則補充 第 288 號決議之說明，指出非政府組織「包括那些接受政府當權指定 成員的組織，而此類指定並不干擾組織觀點之自由表達」。7
聯合國在其網站對非政府組織更有廣義之界定：「非政府組織係 在地方、國家或國際層級所組成之非營利、志願性的公民團體。以共 同利益為任務導向，非政府組織執行多元性服務，發揮人道功能，將 人民的需求傳達感政府，藉由資訊提供來監督政策執行及鼓勵政治參 與。有些組織係因特定議題而組成，例如人權、環境與衛生，它們提 供專業分析與技能，早期預警機制的服務，以及協助國際協議之監督 與執行。依據組織目標、所在地與授權制度，與聯合國體系內各機構 維繫不同之關係。」8
另根據學者之研究，薩拉蒙指出 20 世紀晚期正處於全球「締社 革命」(associational revolution)，私人、非營利或非政府組織正在興 起，認為它們並非致力將利益分配給既有者或指導者，而是追求國家 正式機構之外的公共目標；9瑞納達(Bob Reinalda)則將非政府組織界 定為追求公共目標之私人形式的組織；10而學者王逸舟對非政府組織 釋義為「非官方的、非營利的、與政府部門與商業組織保持一定距離 的專業組織，它們通常圍繞特定的領域或問題結成團體，有自己的利
6 United Nations Economic and Social Council, Resolution 288 B (X), February 27, 1950, UN doc.
E/1661.
7 United Nations Economic and Social Council, Resolution 1296 (XLIV), May 23, 1968, UN doc.
E/4548.
8 United Nations, "non-governmental organization: definition(s)," https://www.informea.org/en/terms/
non-governmental-organizatio.
9 Supra note 2, at p.109.
10 Bob Reinalda, "Private in Form, Public in Purpose: NGOs in International Relations Theory," in Bas Arts, Math Noortmann, and Bob Reinalda, eds., Non-State Actor in International Relations (Burlington:
Ashgate Publishing Company, 2001), p.12.
益與主張，代表社會某些集團或階層的願望或要求」。11 貳、非政府組織之特徵
前述經濟暨社會理事會兩份文件之簡單定義，同時也意指「非政 府組織」兩項特點，即「非政府性」與「獨立自主性」。另學者薩拉 蒙與安赫爾(Helmut K. Anheier)曾在其著作《全球公民社會：非營利 部門視界》 (Global Civil Society: Dimensions of the Nonprofit Sector) 中指出，「非營利部門」(The Nonprofit Sector)必具有以下有五項特 徵：12
一、組織性(Organizations)，亦即它們有具有制度之展現與架構。
二、私人性(Private)，亦即它們在制度上與國家有所區隔。
三、非營利性(Not profit distributing)，亦即它們不會轉交利益給管理 或經營者。
四、自治性(Self-governing)，亦即它們基本上自我掌控自己之事務。
五、志願性(Voluntary)，亦即它們的成員關係在法理上並非是必要 的， 以及它們在某種程度上吸引時間與錢財之志願捐獻。
但薩拉蒙與安赫爾薩兩人在另本合著《綜覽非營利部門之興起》
(The Emerging Nonprofit Sector: An Overview)一書中，強調若是加諸 在非營利組織或非政府組織上，除上述五點特徵外，亦須外加另外兩 項，即：一、非宗教性，亦是不涉入宗教信仰與其教育之推展；二、
非政治性，亦是不涉入公職候選人之推舉。13然而，針對薩、安 2 人 以上的論述，學者王紹光認為太過廣泛，他在《多元與統一：第三部 門國際比較研究》著作中指出，非政府組織應再加上另一個特徵，即
11 王逸舟，〈國際政治中的非政府組織〉，《東方》，1995 年第 5 期。
12 Lester M. Salamon and Helmut K. Anheier, "Civil Society in Comparative Perspective," in Lester M.
Salamon et al., eds., Global Civil Society: Dimensions of Nonprofit Sector (Baltimore: The Johns Hopkins Press, 1999), pp.3-4.
13 Lester M. Salamon and Helmut K. Anheier, The Emerging Nonprofit Sector: An Overview (Manchester: Manchester University Press, 1996), pp.14-15.
「公益性」，因為它們所關注的必須攸關公共福利的問題，例如性別 平等、醫療衛生、農業發展、環保等；加上此一特徵，則可將提供私 人物品的組織(如私人醫院及私立學校)與自娛自樂組織(如各類俱樂 部)排除在外。14
此外，根據學者威利特(Peter Wilettes)的論述，他除了強調非政 府組織係以「非營利性為目標」(non-profit-making aim)之外，同時並 非是公開從事暴力或倡導暴力作為其政治策略之民間團體，解放運動 與其他游擊團體亦不能包含在非政府組織內，15其中威利特之「非暴 力性」主張，將有助認定國際上一些犯罪、恐怖主義與分裂主義組織 是否為非政府組織，因這些組織大多採取暴力手段行事，如強調非暴 力性，可將此類組織排除在外。
有別於上述學者之論點，學者曹俊漢鑑於當代非政府組織之類型 與數量不斷地擴展，同時這些組織隨時代演進而有不同之轉型，他將 此稱為「非政府組織之現代性」，他進而指出現代性的發生有一重要 變項在導引，就是「普遍參與」之質素，藉由「知識」與「媒介」相 互刺激發展，使社會大眾投入一個「廣大溝通網」，就產生了一個「普 遍參與」的現象，擴展了非政府組織之數量與轉型，也是非政府組織 現代性之由來。16
雖然，以上對非政府組織特徵之解讀均出自於不同角度，然而，
根據學者趙黎青所列舉的七個基本點，可視為將上述非政府組織特性 作概略之總結，他指出：17
一、非政府組織應是非政府的、自主管理的社會組織，凡是政府機構、
政府的附屬機構或政府控制下的社會組織，以及政府間的國際組
14 王紹光，《多元與統一：第三部門國際比較研究》(杭州：浙江人民出版社，1999 年)，頁 17。
15 Peter Wiletts, The Conscience of the World: The Influence of Non-governmental Organizations in the UN System (London: Hurst & Company, 1996), pp.3-4.
16 曹俊漢，同註 4，頁 257-259。
17 趙黎青，《非政府組織與可持續發展》(北京：經濟科學出版社，1998 年)，頁 42-45。
織，都不是非政府組織。
二、非政府組織應是合法的社會組織，凡犯罪集團或恐怖組織均不是 非政府組織。
三、非政府組織不是宗教團體，也不是種族團體。
四、非政府組織應是非政黨性質的、不謀取政治權力的社會組織，非 政府組織不遵循常規的政治程序，如選舉、組織政府等，它們不 介入政治權力之爭。
五、非政府組織應是非營利的社會組織，它們的活動或提供的產品與 服務，不是以利潤為取向。各種追求利潤的企業組織、公司、銀 行以及西方國家中的大眾媒介都不是非政府組織。
六、非政府組織活動目標是社會公益性的，它們不是特定的利益集 團，其活動主要不是服務其組織成員，而是致力於一些社會公益 性事業，為他人謀福利，它們屬於非成員組織，而不是成員組織。
所謂成員組織，係指對組織的成員資格有所限制，而成員的利益 一般是組織使命優先考慮的，反之則為非成員組織。
七、非政府組織具有一定之志願性質，其成員有相當部分是志願人 員，非政府組織一個首要原則，就是凡參加者都願意效力於解決 該組織所針對之社會問題，例如消除貧困或環境保護。
参、非政府組織與國際非政府組織
國際非政府組織(International Non-Governmental Organizations, INGOs)在過去諸多文獻資料與學術研究中，並無與非政府組織作嚴 格區分與界定，亦即兩者時常被交互使用，例如前述經濟暨社會理事 會第 288(X)與第 1296 (XIV)決議中，並未對兩者不同之處作明顯說明，
然而，根據 1909 年成立的「國際協會聯盟」(Union of International Association, UIA)所出版之《國際組織年鑑》(Yearbook of International
Organizations)資料中，嚴格限定「國際非政府組織」的幾項必要條件：
一、組織宗旨具有過國際性，並意圖在至少三個國家展開活動；二、
組織成員必須是個人或集體性參與，有完全自主的投票權，且成員至 少來自三個國家；三、組織章程必須提供正式架構，授與成員權利來 定期選舉治理階層與官員，並且必須有固定總部以及建立持續性執行 之法則；四、官員通常來自不同成員國，其工作執行應有輪替措施；
五、實質捐助而來的預算至少來自三個國家，並且不圖營利或分配給
五、實質捐助而來的預算至少來自三個國家，並且不圖營利或分配給