第五章 非政府組織參與氣候治理法制化及其影響
第二節 非政府組織參與氣候公約制訂及其影響
自 1979 年第一屆氣候世界會議將氣候變遷研討議題呈現在國際 舞台後，其持續發展現象受到世人的注目，為有效進行氣候治理，聯 合國於 1990 年成立政府間談判委員會，隨即展開全球氣候治理法制 化工作，本節主要係探討《氣候變遷綱要公約》制訂談判過程中，非 政府組織參與情況以及對談判有何影響。
壹、世界氣候會議與非政府組織之參與
聯合國於 1972 年舉辦人類歷史上首次之國際環境會議，除 113 個國家派員與會外，同時有超過 255 個非政府組織前往參加，此次會 議之召開顯示國際社會對於環境議題的重視。
聯合國人類環境會議結束後，鑑於 1960 年代末期起，將近 10 年 時間全球不斷氣候災害事件，21世界氣象組織遂於 1979 年舉辦首次 的世界性氣候會議，若與之前 1972 年人類環境會議或當今所召開的 全球性氣候會議相較，雖然此次會議在規模上並不大，但有其特別意 義，首先，氣候變遷問題首次浮出國際社會檯面並進行公開討論；其 次，確認「人類影響氣候，氣候影響人類」論點，並開始重視氣候可 能衍生對人類經濟及社會發展的影響；再者，此次會議同時為氣候議 題從科學探討走向法律治理建立開端。
第一屆世界氣候會議計有來自 53 個國家，共 350 位專家學者與 會，其專業領域各有不同，包含農業、水資源、海洋資源和漁業、能 源、生態環境、生物、醫藥、社會及經濟等，其服務單位涵蓋政府機
21 例如 1960 年代晚期至 70 年代初期，非洲撒哈拉沙漠南部之薩赫爾地帶，連續 5 年發生旱災，
造成非洲大陸重大飢餓與死亡；1972 年蘇聯與秘魯發生聖嬰現象；1974 年印度因降雨不足，造 成糧食減產；1975 年巴西因寒流侵襲造成咖啡作物嚴重損害；1976 年歐洲因旱災造成經濟混亂；
以及美國在世界氣候會議開會前夕，因嚴冬迫使業界及學校關閉，請參閱 Robert M. White,
"Climate at the Millennium," in World Meteorological Organization, "Proceeding of the World Climate Conference, A Conference of Experts on Climate and Mankind, Geneva 12-23 February 1979," WMO- No.537, 1979, p.4.
構、研究單位、民間大學、私人企業團體以及國際組織，其中派員參 加的非政府組織有國際自然保護聯盟、世界自然基金會、美國科學促 進會(American Association for the Advancement of Science, AAAS)、國 際應用系統分析研究所(International Institute for Applied Systems Analysis, IIASA) 、 環 境 保 育 基 金 會 (Foundation for Environmental Conservation, FEC)、阿斯彭研究所(Aspen Institute)及國際農業生產聯 盟(International Federation of Agricultural Producers)等，22與其他與會 人員相較之下，此次參與會議的非政府組織數量並不多，而相關環境 組織與會者則是更少。
貳、氣候公約談判會議與非政府組織之參與
1980 年代開始，有關防範氣候變遷威脅之倡議與行動，接連在 國際社會出現，例如 1982 年 5 月召開在聯合國人類環境會議 10 週年 特別會議，發表「奈洛比宣言」(Nairobi Declaration)，指出諸如臭氧 層變化、二氧化碳含量漸增和酸雨之大氣變化，海洋和內陸水域的污 染、濫用與隨意處置有害物質，以及動植物物種的滅絕，將進一步嚴 重威脅人類的環境；231985 年 10 月「菲拉赫氣候會議」(Villach Climate Conference)聲稱因溫室氣體增加，全球氣溫將於 21 世紀前半世紀上 升，其程度將遠大於人類歷史任何時期，國際社會應採取防制措施，
並考慮建立全球氣候公約的需要性。24
再者，1988 年 12 月聯合國大會通過第 43/53 號決議案，承認氣 候變遷是人類共同關切之事項，全球應採取必要和及時行動來處理氣 候變遷，該決議案批准環境規劃署和世界氣象組織成立政府間氣候變
22 Ibid, at pp.765-790; World Meteorological Organization, "Eighth World Meteorological Congress, Geneva, 30 April-25 May 1979, Abridges Report with Resolutions," WMO-No.533, 1979, p.55.
23 United Nations, "Nairobi Declaration," UN Documents: Gathering a Body of Global Agreements, http://www.un-documents.net/nair-dec.htm.
24 World Meteorological Organization, "Report of the International Conference on the Assessment of the Role of Carbon Dioxide and of Other Greenhouse in Climate Variations and Associated Impacts,"
WMO- No.661, 1986, pp.1-4.
遷專門委員會之建議；251989 年 5 月環境規劃署第 15/36 決議要求其 執行主任與世界組織秘書長合作，開始籌備有關氣候變遷問題之綱要 公約的談判；261989 年 12 月聯合國通過第 44/207 號決議，支持環境 規劃署第 15/36 決定，並要求各國政府、政府間與非政府組織及科學 機構共同合作制訂有關氣候問題之綱要公約與議定書；271990 年 10 月第二屆世界氣候會議通過「部長宣言」，指稱保護全球氣候是各國 的共同責任，應採取抗氣候變遷的戰略與行動之政策；281990 年 12 月聯合國大會第 45/212 號決議案通過設立政府間談判委員會，負責 制訂氣候變遷之公約及其談判工作。29
自 1990 年政府間談判委員會成立後，聯合國隨即取代環境規劃 署與世界氣象組織，主導與推動國際社會未來進行氣候公約之談判。
《氣候變遷綱要公約》於 1992 年 5 月 9 日在政府間談判委員會第 5 屆第 9 次的全體會議中獲得通過，隔月在巴西里約熱內盧舉行的「聯 合國環境與發展會議」中提供給各國簽署。30總計《氣候變遷綱要公 約》從開始到完成制訂，歷經 5 屆政府間談判委員會召開之協商談判 會議，每屆參與者除各國代表之外，亦包含聯合國相關單位及專門機 構、政府間國際組織及非政府組織代表；其中在非政府組織與會方面，
又區分具有聯合國「第一類」、「第二類」和「註冊類」等三類型具「諮 商地位」以及一般性的非政府組織。
經由統計，參與第一屆會議具諮商地位的非政府組織有 13 個，
25 United Nations General Assembly, Resolution 43/53, December 6, 1988, A/RES/43/53.
26 United Nations Environment Programme, Governing Council decision 15/36, May 25, 1989.
27 United Nations General Assembly, Resolution 44/207, December 22, 1989, A/RES/44/207.
28 United Nations General Assembly, "Report of the Secretary-General Addendum," November 8, 1990, UN doc. A/45/696/Add.1, Annex III.
29 United Nations General Assembly, Resolution 45/212, December 21, 1990, A/RES/45/212.
30 United Nations General Assembly, "Report of the Intergovernmental Negotiating Committee for a Framework Convention on Climate Change on the work of the second part of its fifth session, held at New York from 30 April to 9 May 1992," October 16, 1992, A/AC.237/18 (Part II).
一般性非政府組織計 60 個；31第二屆會議具諮商地位的非政府組織 有 10 個，一般性非政府組織計 27 個；32第三屆會議具諮商地位的非 政府組織有 7 個，一般性非政府組織計 29 個；33第四屆會議具諮商 地位的非政府組織有 17 個，一般性非政府組織計 32 個；34第五屆會 議則區分兩階段，第一階段具諮商地位的非政府組織有 12 個，一般 性非政府組織計 45 個；35第二階段具諮商地位的非政府組織有 11 個，
一般性非政府組織計 43 個；36以上資料詳如表 5-2 所示。另根據統計，
参與此階段氣候公約談判會議之非政府組織總數量並不多，此現象可 能與當時聯合國對非政府組織參與國際會議之資格認定，採取較嚴格 審查標準，以及當時國際社會對氣候變遷之認知尚不普及，有關非政 府組織參與氣候公約談判會議數量分布如圖 5-1 所示。
31 United Nations General Assembly, "Report of the Intergovernmental Negotiating Committee for a Framework Convention on Climate Change on the work of its first session, held at Washington DC from 4 to 14 February 1991," March 8, 1991, A/AC.237/6.
32 United Nations General Assembly, "Report of the Intergovernmental Negotiating Committee for a Framework Convention on Climate Change on the work of its second session, held at Geneva from 19 to 28 June 1991," August 19, 1991, A/AC.237/9.
33 United Nations General Assembly, "Report of the Intergovernmental Negotiating Committee for a Framework Convention on Climate Change on the work of its third session, held at Nairobi from 9 to 20 September 1991," October 25, 1991, A/AC.237/12.
34 United Nations General Assembly, "Report of the Intergovernmental Negotiating Committee for a Framework Convention on Climate Change on the work of its fourth session, held at Geneva from 9 to 20 December 1991," January 29, 1992, A/AC.237/15.
35 United Nations General Assembly, "Report of the Intergovernmental Negotiating Committee for a Framework Convention on Climate Change on the work of the first part of its fifth session, held at New York from 18 to 28 February 1992," March 10, 1992, A/AC.237/18 (Part 1).
36 United Nations General Assembly, "Report of the Intergovernmental Negotiating Committee for a Framework Convention on Climate Change on the work of the second part of its fifth session, held at New York from 30 April to 9 May 1992," October 16, 1992, A/AC.237/18 (Part 2).
表 5-2 政府間談判委員會談判會議參與者數量統計
參與
會議單位 及數量 屆 別
國家 聯合國單位
及專門機構 政府間組織
非政府組織 諮商地位 I II 註冊 一般 第一屆會議
(1991, 2/4-2/14) 102 12 7 1 6 6 60
第二屆會議
(1991, 6/19-6/28) 127 12 8 1 5 4 27
第三屆會議
(1991, 9/9-9/20) 116 11 7 -- 4 3 29
第四屆會議
(1991, 12/9-12/20) 134 13 11 4 7 6 32
第五屆會議Part 1
(1992, 2/18-2/28) 150 10 7 1 6 5 45
第五屆會議 Part 2
(1992, 4/30-5/9) 157 9 7 1 5 5 43
資料來源：一、Intergovernmental Negotiating Committee, "the First-Fifth Conference Reports," A/AC.237/6, A/AC.237/9, A/AC.237/12, A/AC.237/15, A/AC.237/18 Part 1 and Part 2
二、作者自行整理與製表。
圖 5-1 非政府組織參與氣候公約談判會議數量分布
資料來源：作者自行製圖。
参、非政府組織參與影響之評析
雖然在《氣候變遷綱要公約》制訂過程中，非政府組織只是擔任 其中部分的參與角色，而最後條文內容的完成，也並非與它們的立場 或主張完全相關，但由於非政府組織多次參與政府間談判委員會之協 商會議，它們在某些議題討論或會議進行中之積極作為，依然發揮某 種程度之影響力，有關影響事項如以下歸納分析：
一、設立「平等」和「人均權利」探討議題
位於印度新德里名為「科學與環境中心」(Center for Science and Environment)之非政府組織，發表一篇名為「不平等世界中的氣候變 遷」(Climate Change in an Unequal World)的報告，並對「世界資源研 究所」(World Resource Institute, WRI)有關溫室氣體排放之發展指數，
提出尖銳性的批判，該篇報告在政府間談判委員會第一次會議期間廣 被傳閱，且很快成為辯論的主要議題，讓「平等」(equality)以及對溫 室氣體排放之「人均權利」(per capita entitlement)等議題受到重視，
其中「人均權利」議題最終在《氣候變遷綱要公約》前言與第 4 條第 7 款條文內容中被顯現出來。37
二、以會議聲明揭櫫「生態限制」目標
當政府間談判委員會每次協商會議召開之際，均會邀請非政府組 織在全體會議中發表正式聲明，而聲明內容大多在發表前，已得到所 有與會之非政府組織的共識，有些聲明所提出的議題亦成為會議談判 之焦點。例如非政府組織於第一次會議所發表的首份聲明中，揭櫫「生 態限制」(ecological limits)議題的重要性，其目的係希望將大氣中溫 室氣體濃度穩定下來，並認為此應作為政府間談判委員會努力達成之 目 標 。 隨 後 在 第 五 次 談 判 會 議 中 ， 當 時 歐 洲 經 濟 體 (European
37 Atiq Rahman and Annie Roncerel, "A View from the Ground up," in Irving M. Mintzer and J. Amber Leonard, eds., Negotiating Climate Change: The Inside Story of the Rio Convention (Cambridge:
Cambridge University and Stockholm Environment Institute, 1994), pp.250-251.
Community)等國試圖在《氣候變遷綱要公約》中明訂全球溫室氣體排 量限制之承諾，只不過因美國反對及英國消極以對，最終不得已作罷。
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三、協同發展中國家爭取資金協助
「全球環境基金」(Global Environment Facility)係由世界銀行指導 下於 1991 年 10 月成立之全球性資金機制，主要是資助發展中國家進 行有益於全球環境改善及永續發展之行動，它同時成為《氣候變遷綱
「全球環境基金」(Global Environment Facility)係由世界銀行指導 下於 1991 年 10 月成立之全球性資金機制，主要是資助發展中國家進 行有益於全球環境改善及永續發展之行動，它同時成為《氣候變遷綱