第四章 非政府組織概念之探討
第三節 非政府組織之地位崛起
在傳統的認知上，國家一直是國際政治的主要行為者，非政府組 織並非是關鍵角色，然而，非政府組織的產生可視為「全球公民社會」
(global civil society)力量之展現，且影響力在逐漸擴大中。本節首要 探討非政府組織地位崛起之致因，再者，進一步分析它在國際社會中 以及政府與人民間之角色作用。
壹、全球公民社會興起
「全球公民社會」係自 1990 年代後，逐漸發展成為一個新興概 念，主要是「全球化」與「公民社會」等議題相互結合而成，根據安 海爾(Helmut Anheier)等人之定義，全球公民社會係只存在於家庭、國 家與市場之間，在國家的社會、政治和經濟限制之外的觀念、價值、
制度、組織、網絡和個人領域；33另瓦普納(Paul Wapner)認為，全球 公民社會係存在於個人之上，國家之下，但卻跨越國家邊界的結社生 活的領域，藉由此一領域，人們感受到社會性的美德，且在一種社會 語境下展現自我；34 而凱恩(John Keane)在其《全球公民社會？》
（Global Civil Society?）一書中，為闡釋全球公民社會，使用「理想 型」(an ideal-type)概念，歸納出全球公民社會五項特徵：35
一、全球公民社會係指稱「非政府」(non-governmental)之結構與行動，
是由個人、家庭、營利企業、非營利性質之非政府組織、社會運 動、語言社群和文化認同共同體所組成。
二、全球公民社會不僅僅是「非政府」現象，可以確認的是，它亦是 一種「社會」(society)形式，應被視為具有密切關聯性的「社會
33 Helmut Anheier, Marlies Clasius, and Mary Kaldor, "Introducing Global Civil Society," in Helmut Anheier et al., eds., Global Civil Society 2001 (Oxford: Oxford University Press), 2001, p.17.
34 Paul Wapner, "The Normative Promise of Non-state Actors: A Theoretical Account of Global Civil Society," in Paul Wapner et al., eds., Principled World Politics: The Challenge of Normative
International Relations (Lanham : Rowman & Littlefield, 2000), p.267.
35 John Keane, Global Civil Society? (Cambridge: Cambridge University Press, 2003), pp.8-17.
過程」（social process）之動態集成，還會形成某些特定的規範，
具備了「社會」的形式。
三、「文明」（civility）為全球公民社會的基本規範之一，係強調反對 使用暴力，它因納入了異類的信仰、價值和文化，所以鼓勵所有 成員彼此尊重差異、互相妥協，並且避免運用暴力來解決爭端。
四、由於全球公民社會具有「多元性」，讓它隱含了潛在的衝突可能 性，這使得公民們對於全球人類之間的互賴關係有必要更加自 覺，以充份意識到全球問題的複雜關聯。
五，全球公民社會之所以顯現出「全球性」，係因其所涉之政治、經 濟和社會議題，遠超出了特定的區域和國家界限，以全球作為互 動的整體場域，此係全球公民社會乃成為人類有史以來最為複雜 的社會。
在全球的架構下，非政府組織是全球公民社會中最主要環節，36 有別於過去以國家為中心的傳統治理，無論在全球或國內的議題上，
公民常常透過非政府組織之管道參與其事，因此，非政府組織、非營 利組織和公民社會組織，已成為人類處理國際公共事務，除了國家建 制之外的另一種理想方式。37
貳、國家主權式微
自「西發里亞體系」(the system of Westphalia)建立以來，「國家」
(state)是世界之主要行為者，也是國際政治體制之基石。傳統上，相 較於國內社會，由於國家擁有主權，無論其大小與能力，皆免於任何 外在形式的影響和干擾，行使其絕對之權力與意志。1980 年代後，
由於政府角色與機構利益衝突日漸突顯，且多元社會挑戰國家合法性
36 李英明，〈全球治理與兩岸關係：安全、主權、認同與區域主義觀的再探討〉，發表於「全球化
時代下的—兩岸關係與中國大陸」學術研討會 (台北：國立政治大學社會科學研究院，2001 年 12 月)。
37 吳英明，《市民社會與地球村》(高雄：宏文館圖書，1999 年)，頁 202。
等問題，學界興起所謂「國家中心論」(state-centered approach)之研究 浪潮，此類論者認為必須以國家為中心，才能解析國家與社會之互動，
並能尋求出問題的解決之道。38然而，隨著當代全球化之效應，國家 主權是否受到影響，受到相當程度之關注。
對於國家主權是否受到全球化之影響，學界在論辯上，衍生出三 派觀點，首先是「高度全球化論者」(hyperglobalizers)，此派代表人 物為日本商業策略家大前研一(Keichi Ohmae)；39 其次為「全球化懷 疑論者」(sceptics)，此代表人物為赫斯特(Paul H. Hirst)及湯普森 (Grahame Thompson)，在兩人合著的《全球化問題》(Globalization in Question)一書中，批判經濟全球化只是「虛構的神話」；40 最後則是
「全球化轉型論者」(tranformationalists)，此派代表人物為紀登斯 (Anthony Giddens)、斯考爾特（Jan A. Scholte) 及柯司特(Manuel Castells)等人。41其中，「高度全球化論者」與「全球化懷疑論者」將 國家與全球化置於對立的比較地位，兩者都對全球化的結果作了論定，
「高度全球化論者」認為全球化會讓國家主體消失，「全球化懷疑論 者」則認為不致於發生。
在此議題上，貝克(Ulrich Beck)在其《全球化危機》(Was Ist Globalisierung?)論著中，從「解民族化」(de-nationalize)的角度論述國 家一方面受到外部全球化的衝擊，一方面則在內部受到地方化的挑戰，
人們對地域的認同動搖了對國家的認同。面對全球化造成民族國家之 解構，他提出民族國家進行國際合作，以及「跨民族國家」或「包含 式主權」等概念。所謂「包含式的主權」意謂現行「排他式主權」已
38 Theda Skocpol, "Bringing the State Back In: Strategies of Analysis in Current Research," in Peter B.
Evans, Dietrich Rueschemeyer, and Theda Skocpol, eds., Bringing the State Back In (New York:
Cambridge University Press, 1985), pp.4-7.
39 Keichi Ohmae, The End of the Nation State (New York: Mikinsey & Company Inc., 1995).
40 Paul H. Hirst and Grahame Thompson, Globalization in Question (Cambridge: Polity Press, 1996).
41 Anthony Giddens, The Consequence of Modernity (Cambridge: Polity Press, 1990); Jan A. Scholte, International Relations of Social Change (Buckingham: Open University Press, 1993); Manuel Castells, The Rise of the Network Society (Oxford: Blackwell, 1996).
無法解決全球化所帶來的危機，惟交出部分主權，並參與更多之國際 合作才有可能贏得更多的政治建構權力，也才能解決國家所面臨之挑 戰。42 面對此現象，他進一步指出像綠色和平組織(Greenpeace)之類 的世界公民自發組織將更具力量，並與國內政治作更多之互動與結盟，
影響民族國家之公權力。43
綜合上述，傳統上，國際政治是由國家所構成，同時國際社會行 使威權的主體也是國家，因此，國家不論在政策制訂上及對社會團體 或人民的宰制上，都具有相當的自主性，如同諾德林格(Erick A.
Nordlinger)所言，一個國家經常性的依其偏好行動，表現出它的自主 性，甚至當它的偏好與民間社會最有力量之團體的需求相違時，國家 依舊自主地按其偏好行事。44雖是如此，國家權力無法一直被視為至 高無上，因隨著當代全球化之發展，可能造成國家主權被侵蝕，同時 因全球化關係，過去諸多國內議題可能演變成「跨國性」問題，如生 態環境、人權、犯罪、走私、恐怖主義等，已非單一國家層級之能力 所能解決，而需要尋求政府間組織、非政府組織、私人企業或團體等 多元力量來共同治理。故此，這不但象徵國家主權之式微，同時也是 多元性非政府組織因應情勢而生之所在。
参、政府失靈
「政府失靈」(government failure)概念係由美國經濟學家麥肯恩 (Roland McKean)在其 1965 年所發表《政府裡看不見的手》(The Unseen Hand in Government)乙文中所提出，他指出無論是私部門(private sector)或公部門(public sector)都可能因議價或議事機制之不夠完善與
42 Ulrich Beck 著，孫治本譯，《全球化危機》(Was Ist Globalisierung?) (台北：台灣商務印書館，
1999 年)，頁 20-23 & 90-152。
43 Ulrich Beck 著，孫治本譯，同前註。
44 Erick A. Nordlinger, On the Autonomy of the Democratic State (Cambridge: Harvard University Press, 1981), p.1.
侷限性而造成「市場失靈」(market failure)或「政府失靈」之情況。45 他的論點之後在學界得到更多之研究與分析。
其中，部分相關研究學者運用「政府失靈」概念來解釋其與非政 府組織產生之關聯性，例如韋斯布羅德(Burton A. Weisbrod)即認為政 府所提供集體性財物(collective goods)無法符合人民多元的需求，於 是產生政府失靈的現象，當一部分人民的需求無法得到滿足時，非政 府組織於是產生，它們能夠彌補政府功能之不足，成為滿足部分人民 對公共財需求的提供者, 韋斯布羅德引用克拉克(Robert Clark)的說法，
指出非政府組織如同是「迷你政府」(mini governments)。46
然而，學者薩拉蒙認為非政府組織亦可能發生失靈現象，強調它 們需與政府、私人企業兩方建立合作關係，他在《市場失靈、志願失 靈與第三方政府》(Of Market Failure, Voluntary Failure, and Third-Party Government)乙文中指出，非政府組織可能發生「志願失靈」情況，
肇因於下列幾項缺失：第一、「慈善不足性」(philanthropic insufficiency)，
即非政府或非營利組織之人力與物力資源並不穩定，相對地提供的服 務也不穩定；第二、「慈善非普惠性」(philanthropic particularism)，
即非政府或非營利組織可能發展成極端且排他性的組織，指為特殊群 體服務；第三、「慈善父權性」(philanthropic paternalism)，即非政府 或非營利組織可能為少數人所掌控，成為私人圖利之工具；第四、「慈 善非專業性」(philanthropic amateurism)，即非政府或非營利組織參與 之志願人士具有熱心，但專業能力不足，因此，非政府或非營利組織 必須與公、私部門進行合作。47
綜合上述，公共財具有不可分割性與非排他性，而私人企業講求
45 Roland McKean, "The Unseen Hand in Government," The American Economic Review, Vol.55, Issue 3, June 1965, pp.496-506.
46 Burton A. Weisbrod, The Nonprofit Economy (Massachusetts: Harvard University, 1988), pp.16-42.
47 Lester M. Salamon, "Of Market Failure, Voluntary Failure, and Third-Party Government," Journal of Voluntary Action Research ,Vol.16, Issue 1-2, January 1987, pp. 29-49.
重視成本效益，追求利潤之最大化，不願提供公共財，因此政府就成 為主要供應者，但是由於人民需求產生異質及多元性，政府提供之公 共財與服務只能夠符合中位選民所求，無法滿足其他人，造成「政府 失靈」，非政府組織因此應運而生，擔任中介角色，集結社會資源以 提供政府無法供給人民之公共財與服務。雖然，如同薩拉蒙所言，非 政府或非營利組織，也可能發生「志願失靈」現象，但不可否認的是，
非政府組織之產生與存在，已為當代國家與人民之間，建構出平衡之 橋梁。
肆、非政府組織之角色作用
鑑於 90 年代全球公民社會概念興起，再者，全球化可能導致國 家主權式微，以及政府如果無法有效發揮應有功能的情況下，非政府 組織在國際事務或國家治理之中介角色愈來愈受到重視，以下謹就非 政府組織在國際及國家層面之角色作用更深入之探析。
一、國際角色
根據學者布朗(L. David Brown)等人之論述，非政府組織在諸多 國際決策之形成與執行上正扮演積極角色，其作用如以下所示：48
根據學者布朗(L. David Brown)等人之論述，非政府組織在諸多 國際決策之形成與執行上正扮演積極角色，其作用如以下所示：48